第三种视角看企业政府所有制：一种过渡性制度安排

十年代中期，纯粹私有企业在工业里不超过20%，对经济增长起主力作用的企业并不是私有企业，而是那些政府所有或控制的国有，特别是集体企业，是那些些产权不太清楚、不太规范的企业。这是一个基本的事实。政府所有或控制的企业不仅包括国有企业和集体企业，也包括合资和股份制公司中国家占大头的企业。

有什么样的理论能说明这种情况呢？我的基本的思路是这样的。我们现在的制度环境离理想状态还相差甚远，在这种情况下，有些非常规的制度安排作为一种过渡形式有一定的次优道理（second best)。在由计划向市场的转轨期间，不仅仅市场制度，而且政府体制，都是不完善的。在相当长的一个时间内，可能十年、二十年内，政府和市场的制度都将在不停地演变。因此，制度失灵，包括市场失灵和政府失灵两方面，就使得非常规形式的企业的政府所有和控制有它的一定的道理。这只是一个基本原理，重要的是要研究其中的具体机制是什么？我下面给出五种机制。

第一，在相当长的时期内，从改革初期到现在，我们没有很好的对产权的保护制度，因此产权是不安全的。产权的不安全性有两种。一种是经济人之间，一方会侵犯另一方的权益。另一种是政府侵犯经济人权益，比如它可以毁坏自己的承诺而乱收费。在转轨期间，政府侵权是一个更严重的问题，因为政府的权力很大却对它没有有效的制约。看一看我国的乡镇集体企业。九十年代初，温州人说得很清楚，我们太“私”了，不够“红”，有风吹草动，总是我们先有麻烦。而乡镇集体企业，虽然激励上没有我们强，但是他们的安全性比我们强。在中国，“太私”和“太红”都不太好，一边太不安全了，另一边激励太差了。我在一篇文章中，试图把这个非常简单的道理作成模型进行仔细分析。如果我们不能假定产权是安全的，也不能假定政府有可信的承诺，那末某级（或某部门）政府可以做到一些个人不能做到的事情，特别是可以提供一种安全的保护。这不是最优安排，而是一种次优的安排。因为在法制建立的比较好的情况，对政府的这种作用没有需求，而政府干预还有成本。在中国的这个特殊阶段，很多看起来不规范的东西，却有一定生命力，在一段时期内可以发挥作用。

第二，由于缺乏规范的税收制度，政府用对企业的直接控制作为替代。我们都知道，计划经济向市场经济转轨，税收体系必须大改造。在计划体制下，国家的所有税收都集中在国有部门，通过把投入价格定得非常低，工业品价格定得很高，将利润全部从工业部门拿来，很简单。而市场经济是分散的、竞争的作业，需要一套新的符合市场规律的税收制度。而这套制度不是一下子就能建立的。当政府对企业有控制权的时候，它收税就比收私有企业要容易。当政府没有控制权时，企业就容易作假帐。当政府有控制权时，企业也可以作假帐，但程度是不一样的，因为政府可以开除经理。我们对中国的乡镇企业做了一个实证研究，发现一个省的乡镇集体企业相对于乡镇私营企业的比例与国家和乡村政府从该省收到的税和费成正相关。这就说明，政府所有制和控制权对政府能拿到多少是正相关的。我们知道，乡镇政府很重要的财政来源是乡镇集体企业。无锡的乡镇集体企业多，乡镇财政比较好；而温州的私有企业多，税收的比例相对比较少。这可以从不完全合同来理解。乡镇政府对集体企业有了控制权之后，它对集体企业的帐目就比对私人企业知道的多，因为控制权导致权力，而权力导致信息。不完全合同理论的一个好处是可以推出来信息多少是内生的，是由产权安排的。政府把产权给到私人手里，政府就失去了可以随时查帐的权力。

第三，国有企业推迟私有化的一个重要原因是缺乏社会保障机制。这与目标函数和控制权有关。如果政府拥有企业，它就可以决定什么时候多雇些人，什么时候少雇些人，因为它是最终的所有者。而政府的目标函数里包括了解雇工人可能造成骚乱的社会成本，这些外部性问题政府要考虑。但私人老板不管这些外部性带来的成本，只要这个工人对我的边际成本大于边际贡献，我就把他赶出去。如果有很好的社会保障机制，这是有效率的。但在没有社会保障的条件下，由于私人的纯粹的追求利润的目标，可能造成社会看来是过多的解雇工人。如果大量解雇工人对社会造成不安定，从而导致对私人经济发展不利的话，那么拖延私有化对经济发展有一定的好处。值得注意的是这一结论只在社会保障机制不健全的条件下才成立。

第四，公司治理结构问题。在发达国家，公司治理需要一整套法律的支持，比如对小股东的保护，因为51%的投票结果可以不考虑另外49%的利益。所以要有一套法律规定，到底小股东有多少权利，到底有多少信息必须披露出来，股东会规定有多少人参加，等等，要有一整套规定，投资者才愿意把钱吐出来。不然的话，就是内部人或大股东控制了。没有一套法律机制，公司的经理便拥有实际的控制权，这样的公司治理结构就带来一系列问题，基本的是两个问题。一个是很难撤换经理，二是很难吸收外面的融资，因为投资者怕被坑。事实上，有法律并不难，难的是执法，尤其是在像我们这样的转轨经济国家。在这种情况下，把大型国有企业私有化后未必会有好的公司治理结构。这是拖延私有化的一个原因。公司治理结构的另一问题是股权过分分散，如果投资者都很小，就存在免费搭车的问题。这是因为一个企业决策对于企业所有股东来说是公共品，任何个人不会有精力也不愿意承担这样的成本监督企业决策。所以公司治理中往往需要较大的投资者。大的投资者无非两种，外资和内资。如果以外资为主，容易产生民族主义情绪，因为这牵涉到国与国之间的利益问题。而国内的大投资者的出现需要一段时间，并不是马上就有的。政府作为一个大投资者，虽然有很多问题，但它可以减少这种分散投资者带来的免费搭车的问题。

第五，特殊行业监管机制问题。比如银行业，它跟一般的制造业不同。即使在发达国家，对金融业都有很强的监管。银行的投资者都是一些小的存款者。他们跟一般的投资者不一样，就是不管在任何情况下，都有权利把钱取出来。这就使得银行业不同与其他行业，需要政府采取一种监管机制。在这种监管机制有效之前，政府要想对银行有所控制，往往采取所有权控制的方式。因为所有权引出任命权。国家拥有“工”、“农”、“中”、“建”，因此政府可以任命、解雇它们的行长。虽然这是一种非常粗糙的办法，但确实是一种有效的控制机制。还有一些特殊行业，比如国防工业。在美国，国防订货都是承包给私人企业的，因为它有一套程序和对信息控制的办法，所以既可以发挥私有企业在制造国防产品上的积极性和市场的竞争力，同时又确保国家机密不泄露出去。这在中国是很难想象的。国防工业还能私有化？之所以不可能是因为一旦私有化了，信息的流通就没有办法控制了。在这种情况下，当然不能私有化。

以上五个方面都是说明了在转轨期间的特殊制度环境使得政府对企业的所有和控制有次优的道理。每一个方面都可以写出一个模型，把推理变得比较严格，从而使我们清楚看到在什么情况下这些机制可以有功效，而这些则是我们以前没有想到的。同时我们也可以发现它们的局限性。因为这些机制的运作都是有条件的，一旦这些假定不成立了，情况就会改变。

五、政府撤出对企业的所有和控制的机制

制度变迁是一个动态过程。我们现在看到的是一张静态照片，在目前这样的一个环境下，政府对企业的控制有它的一定道理。这是我们理解世界的很重要的一步，但是不完全。进入90年代，特别是1994年以后，我国的改革逐步开始向比较规范的市场经济体制转轨，私有化进程加快，特别是中小企业。

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