丽水基础设施建设资金 “瓶颈”的解决路径与政策建议

【本文由PB创新网为您整理】近几年来，丽水市委、市政府始终把加快基础设施建设作为改善民生、促进发展的重要举措紧紧抓在手中，各市县立足欠发达地区实际，充分发挥主观能动作用，在基础设施建设上进行了积极探索和大胆尝试，取得了令人瞩目的丰硕成果。然而，自2007年下半年以来的宏观调控则对丽水的基础设施建设带来了非常严峻的挑战，在资金严重短缺背景下的工程建设步履维艰。令人可喜的是，最近国务院常务会议决定实行积极财政政策和适度宽松的货币政策，但是，对于欠发达地区来说，基础设施建设所需资金却未必会明显宽松起来，还得积极寻求筹资之道。

一、资金“瓶颈”是当前基础设施建设的主要矛盾

（一）基础设施建设资金缺口很大，已成为制约基础设施建设发展的瓶颈。一是政府用于基础设施建设的可支配资金都严重不足，缺口很大。以市本级为例，2008年市直财政性基本建设预算支出42.62亿元，1-9月实际支出29.12亿元，完成年度计划的68.32%，许多继续拨付的基础设施建设项目资金由于财力短缺而不能拨付到位；由于房地产市场疲软，土地不能有效供应，且欠款、退库均较大，市级2008年资金缺口很大，极大影响了土地收储融资（土地成本的弥补）和市本级基建进度。二是“十五”以来因城市建设所借各类资金的本息偿还已成为各地政府的另一个巨大压力。
（二）现有的融资渠道受资源限制，难以进一步拓展。如政府所掌握的现有国有资产缺乏流动性，很多无法作为银行贷款的抵押物；加上目前各级财政所欠银行的贷款已经出现偿还困难的情况，政府指望继续获得银行的支持将大打折扣；大银行总行设置的区域GDP、财政收入指标，以及省政府设置的“三率”指标，都在很大的程度上制约着基础设施建设贷款的进一步扩张；尽管最近国务院常务会议决定实行适度宽松的货币政策，但是银行风险控制偏好意识进一步强化，贷款的更大增加是以“风险可控”为条件的。因此，基础设施建设离不开银行贷款支持，但银行贷款供给资金是非常有限的。同时，政府财政投入资金受经济发展水平不高的制约，主要来源于城市土地收入，而在宏观紧缩政策的影响下，房地产业出现了前所未有的困境，土地拍卖困难重重，如全市2008年土地出让收入预算31亿元，1-9月实际收入5.1亿元，只完成年度计划的16%，因此政府财政投入基础设施建设的资金来源也非常有限。

  （三）基础设施建设资金融通过程中的融资风险向政府财政集中。基于当前政策和法律对地方政府举债行为的限制，实际操作中各市县政府并没有直接以债务人的身份出现，而大都以政府职能部门或以政府为背景的公司等名义，或以银行借款、垫资等形式吸收民间资金进入，形成资金在筹集、运用与偿还各环节上的脱节。这类借贷行为所隐含的巨大风险最终都会向政府财政集中，将给政府财政持续融资和政府信用带来负面影响。

当前，由于严重的资金短缺问题，不仅已经严重地阻碍了全市基础设施建设进程，制约着城市现代化和新农村建设的前进步伐，而且牵制了市、县两级党委和政府领导的大量精力，因此务须尽快妥善解决。

二、基础设施建设筹资路径创新的若干政策建议

基础设施建设资金短缺是一个制度性、系统性和机制性问题，应当采用创新的思维、方法和手段来解决。可以从6个方面着手解决基础设施建设资金“瓶颈”问题：

（一）创新财政资金投资基础设施建设的思维模式。（1）建议把计划用于基础设施建设的财政资金划分成两大块，一是直接投资资金；二是杠杆投资资金。降低直接投资资金比例，提高杠杆投资资金，发挥“四两拨千斤”的作用，据此撬动巨大的民间资金用于基础设施建设。（2）盘活存量资产。城市的基础设施是城市最主要的存量资产，如果把这块存量资产盘活并使之增值，将是一个巨大的基础设施建设资金来源。从这个意义上讲，可以考虑以下3种有偿转让形式：一是有偿转让城市项目的经营权，如有偿转让城市道路、桥梁、公园等城市公共设施经营权。二是有偿转让公用事业和企业单位的全部或部分股权，如供水、供气、公交等。三是有偿转让公用事业的无形资产，如出让城市出租车经营权、公交线路专营权，以及道路、广场、绿地、路灯、桥梁、雕塑等冠名权、广告权、收费权等。要加快盘活存量资产进度，制定存量资产盘活工作目标、方案，并加大监督检查和考核力度。
（二）借助外力解决基础设施建设资金。（1）充分抓住省委、省政府实施“六大行动计划”的大好机遇，积极包装重大基础设施建设项目，争取列入省“重大项目建设行动计划”，以获得更多的外援资金支持。主要有省政府配套拨款和向省政府借入建设资金。（2）围绕省里的产业定位和政策导向，推出一批事关我市发展全局的骨干性、标志性和区域性的水利、交通、能源、通讯项目，争取国家和省里的国债资金、其他专项建设资金扶持。（3）以生态市建设为契机，积极争取省里对我市生态基础设施建设的扶持力度，使其成为我市固定资产投资的主要增长点之一。（4）紧扣全省高速公路网建设等重大骨干基础设施网络化推进的有利时机，抓紧做好有关项目的前期，争取组织实施一批项目。（5）抓住国家和省政府加大固定资产投资，刺激经济发展的大好时机，抢争投资项目，争取更多更大的基础设施建设项目列入国家和省政府计划，以取得国家和省政府的优先资金支持。

（三）打通民间资金投入基础设施建设的通道。（1）政府与大企业共同出资组建股份制投资公司，通过股份制等证券融资方式，既可以解决资金不足问题，提高投资效率，分摊投资风险，又可以促进城市建设资金的流通，变“死”钱为“活”钱，实现投资的良性循环，逐步达到“资源配置市场化”、“投资主体多元化”和“城建项目法人化”。还可以通过该公司发行企业债券、向特定对象借入短期资金，财政补贴较高利息。（2）吸引大企业独资或拼盘投资基础设施建设项目，财政补贴较高利息。（3）利用BOT（建设—经营—移交）或BT（建设—转让）的方式，引进民间资本参与可收费的城市基础设施项目的建设与经营。（4）利用资本市场。从我国城市经营发展趋势来看，利用资本市场为城市建设融资也是一种必然趋势。利用资本市场，可以考虑以下两种渠道：一是利用证券市场融资。对有条件的建设项目，特别是从事交通、能源建设的企业，可以采取上市的办法，筹集建设资金。二是适时发行市政债券。对城市建设债券和企业债券的发放，国家控制很严，大大限制了地方政府和企业的社会融资。在准许地方政府发行建设公债之前，可以发行准政府债券，即由政府背景下的城市建设投资公司向社会发行企业债券，由政府财政提供担保和支付利息补贴。（5）建立基础设施建设基金。政府财政在一定的时期内留出适当份额建立专项基金，其目的主要是吸引和募集社会闲散资金。在项目的投资建设期，由政府贴息保证回报，待项目投入运营产生效益后，则由企业负责回报。（6）引导民间资金通过商业银行委托贷款投资有回报的城市建设项目，政府应以优质城市建设项目为依托，按照“谁投资、谁受益”的原则，运用信托功能广泛募集国内民间资金，并逐步向海外华侨群体伸展。

（四）集约部门闲置资金。市、县两级政府财政应当成立资金调控中心，采用“集中管理、统一直付”的模式，也就是将分散在各部门的资产和资金集中起来，“打包”融资，然后改变以前将资金划到各个建设单位的做法，由“资金管理中心”审核各建设单位的报表后，将钱直接支付给施工单位或拆迁户。这种机制不仅有利于资金的集中调控，而且有利于建设部门集中精力抓质量、抓安全、抓进度，同时也有利于建设工程中的廉政建设。

（五）吸引小商业银行、信用社做基础设施项目信贷业务。（1）当前，我市信用社和合作银行系统资金剩余20多亿元，大部分存在四大银行、还有部分存在杭州，政府应当督导和支持其将剩余资金优先投向于基础设施建设项目。（2）支持当地基础设施建设也是小商业银行应负的一大社会责任，政府应当督导和支持小商业银行向总部调度资金发放基础设施建设项目贷款。

（六）疏通城建项目信贷政策障碍。（1）信贷准入环境，一是争取上级扶持，相对降低准入门槛；二是尽快做大GDP和财政收入，适当兼顾各县（市、区）经济发展的协调性；三是合理摆布政府“三率”。（2）担保环境，一是自身方面，成立市级担保公司，资本金由市、县两级政府财政提供，优先为基础设施建设项目贷款提供担保；二是争取省政府支持，取得省级担保公司和省政府提供信贷保证。（3）法律环境，为商业银行依法收贷提供强有力的法律保障。