谈中央和地方分权制度安排

【本文由PB创新网为您整理】拜读了张五常老先生的《中国经改三十周年志》一文。张老提出要界定维护县竞争制度，“北京执到宝，希望他们重视这制度，修改一下，界定界定，放宽放宽，然后维护，从而再增加县与县之间的竞争活力。”之前笔者关于中国发展模式的讨论文章提到相关的问题，所谓县竞争制度实现的是中国无疑伦比的营商成本优势，当然不止如此，但是这是根本的一点。这一竞争状态的的出现和持续，应该说两面影响都相当大，好的一面是经济活力得以激发，不好的一面是付出的代价包括环境代价确实必须予以尽早的规范和调整。而本质上说，这一制度的规范事关中国的政治体制的调整，也就是地方与中央分权管理关系的问题。从社会管理和政治管理的高效和科学要求看，应该支持地方的适当自主自治权限，从而实现一定程度上的地方有序竞争以保持社会发展的自组织活力。而中国又是一个中央集权的政治制度安排，两者的平衡必须处理好。这个平衡处理应该是一个很核心的制度安排，是中国的政治制度的基本框架的核心构成，值得好好思量。

97年笔者的《共有论》一书出版时，作者自己设计的封面就有这么几句话“平政为先，法治为要，富民为本，正学为基，实事求是，因势制宜”。这几句话包含的政治理念，如果放在中央和地方分权制度安排方面看，“平政为先，法治为要”应该事权主要在于中央，而“富民为本，正学为基”事权应该主要在于地方。各自职能和分工是不同的，不能简单将“权”字泛化，进行所谓的比重的划分。

平政为先，中央和地方分权，首先有个主次之分，必须明确，地方必须服从中央。也就是说，中央有决定分权事项的调整的决定权。这也是中央集权的需要，是中央宏观调控的需要，是平政的需要。不然地方坐大与中央叫板天下哪能太平。平政为先，包括政治、外交、军事等中央保证政局平稳等相关事权，应高度集中在中央。

法治为要，中国的政治模式之前本人已经指出，没有了家族王朝的安排，中国不能继续实行人治，那么完全的法治安排，是执政的根本模式。而法治也是平政的根本保障，法治事务主要事权应该在中央，法治不可能自下而上，而必须自上而下，就如反腐败，中央不下决心，地方是推不动的。地方的法治事权必须是中央立法和司法的规范授权。地方也要实行法治，地方法治的事权主要就集中在经济、教育等社会事务，必须在中央相关的规范下体现各自的特点。
富民为本，主要是具体的经济事务。涉及民生的具体事权，应该是地方政府的主要事权。各地情况不同，具体的安排也允许有差异。中央虽然有指导权，但是过于深入的干预和控制，绝对于发展不利。如近期的产业升级安排，就有越厨代庖之嫌。从斯大林模式转变过来，过去30年我们地方的事权基本也还是高度集中在中央，现如今，不能再持续下去了。而中央的不堪重负也有必要减减负了。在经济领域，中央的放权应该是比较多的，也是搞的比较好的。

正学为基，主要是教育、文化等社会事务。这一块由于历史上意识形态控制的原因，到目前发展很不如人意，也是目前需要放开，特别是向地方放权的主要方面。60年来，中国的巨大的文化差异和活泼的民族特性已经消失的差不多了，而作为社会发展标杆的学术研究大环境也极度不如人意，诸多的区域性多样化文明的消失很难说是中华民族的福音。

职能好划分，钱财难画断。涉及中央与地方分权，最受关注的就是财权的划分。我国的地方自治一直没有深入推动，或是说推动不力，有一个根本的制度缺陷就是地方的财权问题。现在有财权的地方层级又不可能近期推动自治，而基层自治提倡多少年，没有财源就等于是句空话。有钱谁都想抓在自己手里，靠财政来支持自治，随时都会遭遇掐死，而事实上根本就没有过靠施舍能实现什么自治的道理。这是地方自治一块。而中间层级的财权，往往也是中央不放心的一块，在中国制度控制不是很规范的情况下，地方权力过大，往往很容易出现挑战中央权威的情况。所以对以中央和地方财政分权的处置，也就决定中国地方和中央分权的取向。

还是应该分两块来说。中国疆域辽阔，推行地方基层自治是十分必要的，一方面是因地制宜管制的科学性需要，一个是基层自治对中间层级的制衡作用，更是中央集权统治政治上平政的政治性需要。建议是实行乡镇街区自治模式，推动有财政自生能力的乡镇街区，可大可小，进行地方税收自收自支，推行直选产生管委会和管委会主管实行自治。乡镇街区自治模式允许根据自身实际申请上级同意自行进行制度创新。在推动乡镇街区自治的基础上，最终实行县市级地方议会式自治模式，也就是由自治乡镇街区产生地方人大常任代表组成的地方人大常务会议，与中央越级跨地区任命的行政长官共同决定地方的管理事宜，包括地方的规划、地方的财政预算、地方的政务推动等等。地方自治这一块的地方税收中央要明确就是归自治地区，中间层也没有权力抽取。而中间层比如省一级，将来更多的应该是实行中央转移支付模式，当地方基本自治的时候，中间层基本是没有财政来源的，就必须是中央财政划拨了。而事实上，中间层政治组织的存在，只是中央分片管理的一个组织、协调、监管机构而已。相信这样的分权设置是比较合理，也应该是符合中国国情的。