烟草专卖，特殊利益集团政策

【本文由PB创新网为您整理】1983年建立的中国国家烟草专卖制度，25年间成功的把烟草业打造成中国国营垄断的“一大利薮”，在公共卫生专家及众多有识之士的常年诟病声中“岿然不动”，围绕着这一制度绵绵密密编织起来的利益集团网络力量如此之大，以至于他们完全无视这一制度的巨大社会成本：据最近的一期的《柳叶刀》（The Lancet）估算，从现在到2050年之间有1亿中国人会因为吸烟而提早死亡！

与此形成鲜明对照的是，在民间组织的常年推动下，西方各国政府均已采取各种约束烟草的措施，并取得显著进展。以美国为例，自1960年有官方统计数字以来，在多方努力之下，吸烟人口首度在2007年降到总人口的20%以下（即便如此，这与该国公共机构的预期目标仍有距离）。最近刚刚闭幕的显示国际控烟协调努力（Concerted Effort）的南非控烟大会，更是把中国的烟草专卖制度与公共卫生政策之间的内在冲突暴露得淋漓尽致。

在南非举行的世界卫生组织《烟草控制框架公约》（Framework Convention on Tobacco Control）第三次缔约方会议通过了约束烟草的三条实施准则：一，在制定和实施烟草控制方面的公共卫生政策时，应防止其受烟草业的商业和其他既得利益的影响；二，“盛装烟草制品的各个包装，均应标有说明吸烟危害的健康警示”，警示应该大而明确、清晰、醒目，宜占主要可见区域的30%至50%；三，广泛禁止所有的烟草广告、促销和赞助。

中国作为缔约方，也由卫生部牵头组团参加了本次会议。经过反复挣扎，中国也同意了这三条准则。中间有一个插曲，11月19日，在审议第二条准则时，绝大多数国家都赞成不作修改地通过，但有中国代表发言称使用腐烂的肺等图片警示有困难，因为中国烟盒上的名山大川是历史文化的积淀，如果放上难看的图片是“对广大公众的污辱和不尊重”，因此“尽管从法律上、健康上中国不反对，但从民族感情和文化基础上有保留意见”。毫不奇怪，发言收获一片嘘声。当日，中国被与会的全球民间组织代表授予“脏烟灰缸”奖，获奖理由是“宁要漂亮烟盒，不要公民健康”。

该位中国代表来自国家烟草专卖局（与中国烟草总公司是两套牌子、一套人马）。根据第一条准则，未来召开的国际控烟会议，代表烟草业利益的烟草专卖局将失去参加的资格。烟草专卖局反对的真实动机是因为主要靠送礼需求支撑的高档卷烟市场是中国烟草业税收、利润的主要来源，如果加上腐烂的肺之类的警示图片，高档卷烟的送礼需求就会大大减少，价格就会崩溃。正是出于这种考虑，烟草专卖局与质检总局数月前联合发布的烟草包装标准，规定仅需采用文字警语，面积只需达到30%。

上述事实给第一条准则“不得让烟草利益集团干预公共卫生政策”能否在中国得到切实贯彻带来了疑问。实施控烟禁烟的公共卫生政策，有巨大的社会利益。但问题是：只有排除烟草利益集团的干预、强力推进控烟禁烟，这种巨大的社会利益才会成为现实。

从微观上看，一个人选择吸烟，无论他知道不知道烟草对自己健康的损害、吸烟与包括肺癌、皮肤癌等多种类型的癌症及心脑血管疾病等有显著的相关性，他实际上都要承担一个健康成本。健康成本由两部分构成：一是吸烟增加的得癌症等各种疾病的几率，为此付出的医疗费用；二是由于吸烟增加的得癌症等各种疾病、提前死亡的几率导致的产出损失，即他现在用于看病的时间、提前死亡损失的时间本来可以用于生产，有产出价值。

而无论这个人对烟草与健康的信息费用是高还是低，他做决策时均没有考虑到吸烟的一部分社会成本：不吸烟者的“被动吸烟”问题，在家中，一个人吞云吐雾，其他家庭成员也不得不在烟雾缭绕中生活；在人多的公共场合，一个人吸烟，许多人被迫吸二手烟，这些人无辜受累，不仅要忍受吸入烟雾对自己身体的不适，还要承受被动吸烟带来的健康成本（医疗费用加产出损失）。这就带来了私人成本和社会成本的分离（Divergence between Private and Social Costs），一个人吸烟的私人收入与私人成本在边际上相等，但与全部社会成本在边际上不等。

原因是，在家中，因为家庭成员对吸烟者有爱，吸烟者可以对这种爱加以剥削；在公共场合，因为有协商等不菲的制度费用的存在，吸烟者可以在绝大多数时候自行其是。这充分说明，在吸烟者享受事实上随时随地吸烟权利的情形下，同时要清晰界定和可靠保障不吸烟者有免受“被迫吸烟”的权利的制度费用是很高的，不吸烟者只好自己承受被迫吸烟的成本。

这就意味着，通过法律强制推行的控烟、禁烟措施来解决这种“负外部性”是大有可为的，可以大大节约上述界定和保障的制度费用，而带来社会利益。

从宏观上看，中国实施烟草专卖，把烟草业当成国营垄断的支柱性行业，可以带来两块GDP：第一块是烟草终端销售收入，中国长久以来一直是世界第一大烟草种植国、世界第一大烟草消费国，2006年，中国的卷烟生产和销售量就已双双超过2万亿支；第二块是因吸食烟草得增加得癌症等各种疾病的几率而产生的医疗费用（包括主动吸烟和被动吸烟），当然，这一医疗费用仅仅是吸烟者和被动吸烟者所支付的健康成本的一部分。

第一块GDP各级政府可以抽税，中央财政这几年每年都从烟草业获得过千亿税收，第一、第二大烟草产地云南、湖南从烟草中的抽税分别占各自省级财政的近1/2与1/4强，在许多地市、县级财政中，烟草的抽税是本级财政的比例更高，许多地方已把发展烟草种植业当成农民致富的捷径。当然，国营烟草公司的利润也是税，广义上的税的定义是政府任何的收入。

事实上，“增加就业、增加GDP、增加税收”也是中国实施烟草专卖、大力发展烟草业的主要动机。问题是，如果中国不发展烟草业，本来用于烟草业的各种资源——土地、人力资源、流动性等——就会转移和分散到其他各个行业，也会增加别的就业机会；消费者原来用于购买烟草的钱可以用来购买别的物品，增加数额相当的GDP；唯一的不足是广义的税收（包括烟草专卖制度带来的垄断租值）不会有烟草业那么多，除非这些资源流向的行业也搞类似于烟草专卖的国营垄断制度。

这样的资源重新配置，唯一的受损方是烟草专卖制度，最大的受益方是公共卫生，因为因主动、被动吸烟而增加的医疗费用就可以被节约了，可以大大减轻医疗系统的负担，消费者因此而节省的医疗费用以用于别的消费，产生的GDP与原来第二块一样高，原来用于医疗的时间、提前死亡损失的时间又有新的产出，又会增加新的GDP；而节约的医疗资源相应也会流向别的生产部门，以满足消费者新增的生产需求。

如果把医疗费用看成人力资本的一种投入，那么节约的医疗费用意味着人力资本投入成本的减少，而原来用于医疗的时间、提前死亡损失的时间又有新的产出，意味着产品的增加，一减一增，说明人力资本的投资回报率大大增加，因此增加的社会财富将是惊人的。

在中国，各种调查显示，吸烟者在3至5亿之间，占全世界吸烟者的1/4至1/3，被动吸烟者要比吸烟者还要多一些，超过5亿，因为一个吸烟者通常不止对应一个被动吸烟者，两者加起来占中国人口的7至8成，这是惊人的数字。

仅仅考虑被动吸烟者，其承受的健康成本是社会财富的损失；要是考虑到众多吸烟者不具备烟草和健康的知识，其吸烟决策中没有纳入的健康成本也是社会财富的损失。过去的健康成本已经沉没了，是非成本的历史成本，重要的是挽回现在正在付出和将来还要付出的健康成本，这是重大的社会利益。

据学者估计，仅仅2005年一年，中国吸烟导致的健康成本达到2000多亿。这个数字与因吸烟而提早死亡的人数，均随着吸烟人数的增多而不断增加，而中国自2003年加入《烟草控制框架公约》以来，卷烟生产和销售量完全没有受影响，年年都是稳步上升的。

从上述微观和宏观两个角度均可以看出，实施以控烟、禁烟为导向的公共卫生政策是社会利益重心所在，麻烦的是以烟草专卖制度为内核重重编织起来的利益集团实体，为了维护既得利益会不惜干预、扭曲甚至牺牲本来应该独立的公共卫生政策，也会千方百计规避《烟草控制框架公约》在中国的实施。要摆脱这个特殊利益集团的政策干预，“打蛇打七寸”，废止烟草专卖势在必行。 （原题《烟草专卖与公共卫生的冲突》） (本文来源：南方网 作者：陈斌)