官民合作体制：“乡政自治”——乡镇政府改革思路探讨

举，但是却并不意味着同时建诸于民主机制上的两种不同的组织会自觉消除冲突。因此，在民主的机制中有必要引进“协调”或“合作”机制（然而这个方面常常被人所忽视，至今还没有这个方面的试验和探索），以进一步调适二者的关系。为此，我建议乡镇党政领导人选举采用“联合竞选制”（或称之为“联选制”）方式[46].所谓“联合竞选制”，简单地说，就是乡镇党委书记候选人和乡镇长候选人联合起来竞选[47]，这样做不但可以协调乡镇党委书记和乡镇长之间的关系，而且有利于乡镇党委和乡镇政府的团结合作，促进“乡政自治”的良性运行。

　　结语

　　总而言之，当前的乡镇问题不能简单地归咎于乡镇政府，从目前的组织体制而言，它是支配性政府间体制造成的；从历史上来看，它是革命后国家权力强制性植入（嵌入）乡村社会打破乡村社会原生权力运行逻辑的结果。现实的治理需要和历史的发展逻辑，都认为只有将乡镇政府改造为“官民合作”组织，实行“乡政自治”，才能从根本上破解目前的乡镇难题，最终达致国家在乡村社会的善治。

　　但是，很显然“乡政自治”是不可能在支配性政府间体制环境中得以有效运行，单单“解构”县乡之间的压力型体制是不够的，乡镇问题乃至“三农”问题的最终解决端赖我国政府间体制从支配式向民主合作式全面转型。

注释:

　　[1]可参见拙作：“乡政新论”，《开放时代》2002年第5期。

　　[2]黄宗智（Philip C.C.Huang）：“中国的‘公共领域’与‘市民社会’？——国家与社会间的第三领域”，载邓正来、J.C.亚历山大编：《国家与社会：一种社会理论的研究路径》，中央编译出版社，2002年1月第1版，第429-430页。

　　[3]1983年10月12日，中共中央、国务院联合发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，要求“把政社分开，建立乡政府。同时，按乡建立乡党委，并根据生产的需要和群众的意愿逐步建立经济组织。要尽快改变党不管党、政不管政和政企不分的状况”。自此以后，全国普遍恢复重建了乡镇政府。

　　[4]除了这些问题，萧唐镖还胪列了农产品卖难与农民收入增长停滞问题、农村劳动力转移与农民就业问题、农村人才外流与枯竭问题、小城镇建设与农村城市化问题、土地问题、稳定问题等（参见萧唐镖：“二十余年来大陆的乡村建设与治理：观察与反思”，《二十一世纪》双月刊2003年8月号）。我认为萧先生指出的问题固然重要，也在一定程度上与乡镇有关，但主要不是困扰乡镇政府的问题。

　　[5]各个乡镇站所的具体管理方式在不同的地区和不同的时期都不尽相同。仅以乡镇财政所为例，有的地方由乡镇政府直接管理，县财政部门仅有业务指导权；大部分地区，则以县财政部门管理为主，其人、财、物均由县财政部门实际控制。又如安徽省，在农村税费改革之前，乡镇财政所基本上由县财政部门直接管理；农村税费改革以后，省里要求将乡镇财政所下放给乡镇政府管理，但是直到目前还有近1/3的乡镇财政所仍然没有改变“条条”管理的体制。到2001年以后，安徽省的农村中小学统一收归县教育部门管理。

　　[6]在“条块分割”中，几乎每一个站所与乡镇政府的具体关系都不尽相同，这些具体关系主要体现在这些乡镇站所的设置、组织、人财物的管理、财政来源、运行机制、规范性职能以及实际发挥的作用、历史兴衰等方面。为了说清这一问题，作者准备选择一个乡镇进行实证调查，具体分析它们之间的关系。关于“条块分割”问题，有兴趣者还可以进一步参见曹锦清著：《黄河边的中国——一个学者对乡村社会的观察与思考》，上海文艺出版社，2000年9月第1版。

　　[7]安徽省乡镇的这些机构大致是在1992年“撤区并乡”时成立的。例如，在此之前，乡镇政府一般设置司法助理员，撤区并乡后，这一职位分别演化为公安派出所、司法所，甚至在有些规模较大的乡镇还成立“法庭”组织；与此同时，在乡镇党委内，则设立“政法委员”或“政法干事”等职位。而在“撤区并乡”之前，有关政法、司法、公安乃至法院、检察院等方面的日常事务基本上是由乡镇司法助理员具体承担的。

　　[8]早在1980年底广西宜山、罗城两县农村就出现了“村民委员会”组织。1982年12月五届全国人大五次会议通过的新宪法（第111条）确认了“村委会”的法律地位；1983年10月12日，中共中央、国务院联合发出的《关于实行政社分开建立乡政府的通知》第七项内容专门论及“村民委员会”，对村委会的性质、设立和职能作了明确规定；经过反复讨论、酝酿，1987年11月24日六届全国人大常委会第二十三次会议终于制定了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，该法于1988年6月1日起在全国试行；直到1998年11月4日九届全国人大常委会第五次会议才正式通过修订后的《村民委员会组织法》，结束该法长达10年的试行历史。

　　[9]最典型的莫过于“队为基础，三级所有”的人民公社体制。在这种体制中，生产大队和生产队实际上都是高度集中的农村政权体系的一部分。

　　[10]关于农民负担问题的详细分析，建议参见俞德鹏：“农民负担问题的社会和法律分析”，《二十一世纪》2001年2月号（总第六十三期）。

　　[11]关于乡镇财政与农民负担之间关系的讨论，请进一步参见拙作：“农村税费改革与‘乡政’角色转换”，《经济社会体制比较》2001年第5期。

　　[12]参见中国农村研究网（http：/www.ccrs.org.cn/big%5Cncsfggsd.htm ）。

　　[13]参见拙作：“村民自治与国家重建”，《经济社会体制比较》2002年第4期。

　　[14]关于“潜江事件”的评述，请参见拙作：“当前乡村民主发展的主要问题及其原因——以‘潜江现象’为案例的分析”，中国农村研究网。

　　[15]贺军伟：“乡村债务问题的现状、成因及对策”，《经济要参》2002年第45期。

　　[16]参见拙作：“农村税费改革对乡镇财政的影响及其后果”，载《二十一世纪》网络版第5期。

　　[17]对此论述较多的是华中师范大学中国农村问题研究中心张厚安教授。

　　[18]参见徐勇：“县政、乡派、村治：乡村治理的结构性转换”，《江苏社会科学》2002年第2期。

　　[19]参见中共湖北省委组织部、湖北省社会经济调查队课题组：“村级管理方式研究”，《中国农村经济》1997年第8期。

　　[20]参见沈延生：“村政的兴衰与重建”，《战略与管理》1999年第6期。

　　[21]曾军：“村委会准政权化设想初探”，《社会主义研究》1997年第5期。

　　[22]李凡、寿慧生、彭宗超、肖立辉：《创新与发展——乡镇长选举制度改革》，东方出版社，2000年11月第1版，第49页。

　　[23]参见郑法、于建嵘、周绍金、綦彦臣等前引文。

　　[24]白沙洲：“中国乡镇政府形同‘三要政府’”，http://www.chinesenewsweek.com/109/ChinaAffairs/8930.html.[25]参见陈光焱：“论农村税费改革的定律约束和取向选择——兼评所谓‘黄宗羲定律’”，《财政研究》2002年第8期。

　　[26]关于乡镇财税体制的分析，可进一步参见拙作：“农村税费改革对乡镇财政的影响及其后果”，载《二十一世纪》网络版第5期。

　　[27]请参阅宪法第107条规定和地方组织法的相关规定。奇怪的是这些法律仅仅规定乡镇政府不但要执行本级人大的决议以外还要执行上级政府的决定和命令，而县级以上的政府都只规定执行本级人大的决议，对本级人大负责。

　　[28]参见林万龙：“乡村社区公共产品的制度外筹资：历史、现状及改革”，《中国农村经济》2002年第7期。

　　[29]中共中央、国务院：《关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》（中发〔1985〕21号），1985年10月31日。

　　[30]关于市县体制的改革，可参见拙作：“三农视野下的市管县体制”，《决策咨询》2003年第10期。

　　[31]参阅徐勇：“乡村治理结构改革的走向——强村、精乡、简县”，《战略与管理》2003年第4期。

　　[32]请进一步参见林毅夫关于强制性制度变迁的论述：“诱致性变迁与强制性变迁：关于制度变迁的经济学理论”，载R.科斯、A.阿尔钦、D.诺斯等著：《财产权利与制度变迁》，第397页。

　　[33]关于“熟人社会”、“半熟人社会”和“公共社会”的讨论，可以参见贺雪峰的有关作品。

　　[34]黄宗智：“中国的‘公共领域’与‘市民社会’？——国家与社会间的第三领域”，载邓正来、J.C.亚历山大编：《国家与社会：一种社会理论的研究路径》，中央编译出版社，2002年1月第1版，第429-430页。

　　[35]参见黄宗智，前揭文，第436-437、439页。

　　[36]参见曾军，前揭文。

　　[37]参见黄树民：《林村的故事——1949年后的中国农村变革》，素兰、纳日碧力戈译，生活·读书·新知三联书店2002年3月北京第1版。

　　[38]参见黄宗智，前揭文，第438页。

　　[39]参见〔美〕詹姆斯·N ·罗西瑙（James N.Rosenau）主编：《没有政府的治理》（Governance Without Government ：Order and Change in World Politics ），张胜军、刘小林等译，江西人民出版社2001年9月第1版，第5页。

　　[40]全球治理委员会：《我们的全球伙伴关系》，牛津大学出版社，1995年版，第23页；转引自俞可平主编：《治理与善治》，第4页。

　　[41]参见陶然、刘明兴、章奇：“农民负担、政府管制与财政体制改革”，《经济研究》2003年第4期。

　　[42]参见中共四川省委组织部课题组：“关于公选、直选乡镇领导干部与党的领导问题的调查与思考”，《马克思主义与现实》（双月刊）2003年第2期。

　　[43]所谓“开放式会议”制度，是指居民可以自由出席并参与关于切身利益方面的社区性事务的讨论、决策。详尽论述可以参见高新军：“美国地方政府治理概览——对美国麻萨诸塞州两个地方政府的调查”，未刊稿。

　　[44]例如在四川省，由于乡镇长“公选”的普遍推行，“公选”出来的乡镇长与乡镇党委之间的利益冲突问题一下子凸现出来。据四川省委组织部最近的一份问卷调查表明，“公选”干部（主要是乡镇长）与基层组织（主要指乡镇党委）的利益冲突“明显”和“比较明显”的分别占20.74%和40.43%；另外冲突“不明显”的为24.60%；只有14.23%“不存在”冲突。这份调查报告指出：“如果实行严格意义上的直选或人大代表差额选举乡镇长，党委、政府的利益冲突可能变得比较尖锐。在曾经进行过乡镇长直选‘试验’的步云乡和实行乡镇长‘公推公选’的地方，党委、政府的关系已经出现了一些微妙的变化。例如，这些乡镇政府主要是按照乡镇长竞选中提出的施政措施，而不是执照党委决策开展工作，而且在很大程度上主导本乡镇工作，乡镇党委不得不做出某些让步。调查同时发现，也有少数乡镇党政关系紧张，争权夺利严重。这部分乡镇约占3－5%左右。”参见中共四川省委组织部课题组：“推进农村基层民主过程中的利益冲突与协调问题研究”，《马克思主义与现实》2003年第2期。

　　[45]郭正林、景跃进详尽分析了村一级党支部运用“两票制”组织技术调适与村民自治组织之间关系的情况，这种情况可以上移到乡镇一级，乡镇党委的“两推一选”（或“公选”、“海推”）也可以看作乡镇长民主选举制度改革后的一种调适性机制。参见郭正林：“村民直选后的村委会与党支部：现状与调适”，载李凡主编《中国基层民主发展报告2000－2001》东方出版社2002年版；景跃进：“两票制：组织技术与选举模式——‘两委关系’与农村基层政权建设”，《中国人民大学学报》2003年第3期。

　　[46]这个设想直接得益于辛秋水先生在村民自治选举中创造的“组合竞选制”经验。关于“组合竞选制”，可以参见吴理财：“村委会要竞选组阁”，《社会》1998年第7期；或者辛秋水主编：《中国村民自治》，黄山书社1999年12月版。

　　[47]具体地说，在乡镇党委和乡镇长正式选举之前，乡镇党委书记候选人与乡镇长候选人相互自由“联合”，组成不同的“竞选班子”，以“竞选班子”而不是单个候选人展开竞选活动，最后由选民直接投票挑选他们合意的“班子”。由于乡镇党委选举是党内选举，其候选人可以通过组织提名或党员（代表）大会推选产生。至于乡镇党委、政府的副职领导人，可以与正职领导人一样同时通过乡镇党员（代表）大会和乡镇人代会预选、提名产生候选人，然后由正职候选人在这些副职候选人中挑选自己看中的人选，组成“竞选班子”进行角逐；也可以在正职候选人组合“竞选班子”时，由乡镇党委书记候选人与自己联合竞选的乡镇长候选人共同协商提名副职候选人；还可以由当选的乡镇党委书记和乡镇长共同协商提名副职候选人，分别交由乡镇党员（代表）大会和人代会差额选举产生。参见拙文：“乡镇选举制度创新及其改革设想”，〈乡镇长选举方式改革学术研讨会〉参会论文，2003年4月。

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