官民合作体制：“乡政自治”——乡镇政府改革思路探讨

益冲突。

　　虽然我国自上而下地实行了财政体制的分税制改革，但是各级政府并未同步地进行相应的分权改革，上下级政府间的权力关系仍然是一种绝对的支配关系，上级政府可以凭借下级政府无法干预的权力，不但可以制定有利于自己的分税规则，甚至可以任意平调下级政府的资源，而且同时还可以将一些事务和原本由本级生产的公共品任务分配给下级政府。以致最终形成这样一种状况，即：财税资源自下而上逐级向上集中，各种任务、指标却自上而下地逐级分解、落实给基层政府。处在最基层的乡镇政府境遇最糟，他们在完成上级的财税征缴任务之后，乡镇财政的制度内收入已所剩无几。可怜的乡镇财政制度内收入在乡村公共品生产和供给方面尚且付之阙如，还要承担大量自上而下交办的各项事务（其中有不少事务本不属于乡镇政府），这就迫使乡镇政府不得不在制度外“另辟蹊径”、自谋财路，而这些最终势必转化为农民负担，由此也就不难理解农民负担问题何以愈演愈烈了。

　　（四）农村税费改革与乡镇财政困境问题。农村税费改革2000年首先在安徽全省进行试点，随后又先后在江苏、湖北和浙江等20个省份全面展开。据最新报道，目前试点地区的农业人口已达6.2亿，约占全国农业人口总数的3/4；试点地区减负幅度一般在30％以上（个别地区达到40%以上），农民得到的好处预计在300亿元以上[12].由此可以反观，过去农民被剥夺的情况。

　　农村税费改革表面上似乎是为了整治日益泛滥的农村“三乱”问题而进行的减轻农民负担、让民休养生息之举，实则是挽救1980年代中后期以来“国家”在乡村社会日渐加深的治理性危机。从这个意义上来说，与其说农村税费改革是农村分配关系和经济利益的调整，毋宁说是国家合法性在乡村社会重建的一种尝试和努力（能否取得实际的效果，有待观察）。这种努力，主要是通过这样两个途径达成的：一是取消一些不合理收费项目，将另一些收费项目并入农业税收中合并征收，从而将农民负担降低并控制（或固定）在某一可以接受的范围之内，农民由于获得实际的经济利益（实惠）对“国家”增进了信任和拥护；二是取消乡镇财政的非预算收入，将乡镇财政的收支纳入预算管理。在随后的改革中，又将乡村教师的工资收归县财政统一发放，并对乡镇财政实行“统管”。这些措施的良苦用心显而易见，说白了就是规范和约束乡镇政府的行为，以免他们向农民乱收费、乱集资和乱摊派。很显然，乡镇政府沦为这场改革的一个牺牲品或代罪羔羊——因为无论是基层民众还是某些上层政府官员乃至一些学者都将农民负担问题归咎于乡镇政府。

　　其实，在农村地区推行村民自治，也是一种国家重建的目的。实行村民自治以后，国家通过赋予农民一定的自治权，即通过所谓的民主选举、民主管理、民主决策和民主监督以及村务公开，重新赢得了农民对国家政策的服从和对国家义务的遵守。国家在农民的心目中树立了权威，农民则把不满和愤懑撒在一些“粗暴”的乡村干部身上，常常指责他们违背了国家的政策和法律。[13]在推行村民自治中，国家同样地将乡镇政府推向了农民的反对者一边。从目前的村民自治的发展来看，乡村之间的支配性关系的确是村民自治发展的主要障碍。从今年媒体大肆炒作的“潜江事件”来看，也反映了这一点[14].但是，乡村关系实际上只是自上而下支配式政府间关系链条的一个环节而已，换言之，这种支配式政府间体制决定了乡村之间的冲突的必然性，只要乡镇政府仍然是支配性政治体系的一部分。

　　再回到农村税费改革这个问题上来。农村税费改革在减轻农民负担的同时，势必会减少乡村财政的收入特别是乡镇财政的收入，并因此导致乡镇财政收支的缺口问题。与此同时，乡镇财政原来遗留下来的巨大债务问题也将无法化解。换言之，乡镇财政面临严重的收支缺口和债务压力，并将长期化。农村税费改革以后（2000年），安徽省农业两税（农业税和农业特产税）及附加是37.61亿元，比改革前49.25亿元（包括改革前的农业税、特产税、乡统筹和村提留中的公益金、管理费）减少了11.64亿元，再加上被取消的屠宰税和农村教育集资5.26，全省乡村两级政策内减少财力就达16.90亿元。其中，乡镇财政减收13.96亿元，平均每个乡镇减少收入75.46万元。虽然目前的转移支付填补了乡镇85%的政策内减收，但是，在税费改革之前，乡镇财政除了政策内的收入以外，还有政策外的收入。农村税费改革几乎完全取消了乡镇财政的政策外收入，因此，安徽省乡镇实际减少收入远远大于75.46万元。有人估计，安徽省平均每个乡镇因为农村税费改革减收至少有90万元。而在农村税费改革之前，根据安徽省财政部门的调查，全省乡镇一级财政原来就平均负债达303万元。这也就是说，农村税费改革对乡镇财政而言不啻为“雪上加霜”。

　　根据国家农业部1999年的一项全面清查，截至1998年底，全国乡村两级的实际债务达到3259亿元，其中乡级债务高达1776亿元，平均每个乡镇负债为408万元。而且，最近几年这一负债情况有增无减。[15]背负如此的高额债务，在农村税费改革的刚性约束下，乡镇财政的困境（或危机）势必又会引发对乡镇政府新的合法性危机。实际上，乡镇政府始终处在“两难”的困境之中。即：为了生产和供给乡村公共品，就不得不加重农民负担，因为依据现有的分税制和县乡财政体制，乡镇财政的制度内收入十分有限，而且其主体税源都是一些数额小、分散的和难以征收的税种；如果不加重农民负担，就不能生产、供给基本的乡村公共品，满足广大乡村人民日益增长的公共需求。在这两难之中，乡镇政府面临着双重的合法性挑战：一方面，如果不能满足乡村人民基本的公共需求，生产和供给最起码的乡村公共品，乡镇政府的存在价值就被置疑；另一方面，如果为了生产和供给基本的乡村公共品而加重农民负担超出了农民接受的界限，乡镇政府的合法性同样会大打折扣。农村税费改革虽然减轻了农民负担，但是同时却又将乡镇政府推向了另一种合法性危机之中，由于他受财力所限和规范化财政的刚性束缚，他不可能有效生产和供给乡村公共品而满足乡村人民日益增长的公共需要。[16]
二、针对这些问题人们提出的改革思路

　　针对这些问题，人们提出了种种改革思路，这些思路不外乎是：（1）要么主张加强乡镇政府的建设，将它建设为一级完备（或完全）的农村基层政府组织；（2）要么主张虚化乡镇政府，将之改为县级政府的派出机构，实行“县政、乡派”；（3）要么主张撤销乡镇政府，实行（类似于村民自治那样的）社区性“乡镇自治”。

　　起初，人们基于“条块分割”体制瓜分或肢解了乡镇政府的权能，有不少人主张，应该加强乡镇政府的建设，将县级政府设在乡镇的机构下放给乡镇政府管理，使之成为一个完备的政府组织。后来，另有一些学者认为，乡镇政府与其不能成为一级完全的政府组织，倒不如将之改为县级政府的派出机构，在乡镇设立“乡公所”或“镇公所”。甚至有个别人因此主张干脆撤销乡镇政府，实行“乡镇自治”。

　　实行村民自治以后，基于村民自治的发展对乡镇政府传统权威的挑战，人们对于乡镇政府的建设或改革又是歧见纷纭：有人认为，“乡政村治”是中国特色的农村政治模式，它是新的历史时期治理农村的最好的政治模式[17]，主张“加强乡政，完善村治”；有人则认为“乡政村治”这一治理结构随着市场化、现代化和民主化的发展，其不适应性愈来愈明显，而主张“县政、乡派与村治”，以实现乡村治理的结构性转换[18]；有的主张将“乡政”下沉到原行政村一级，将“村治”局限在自然村之内[19]；有的主张实行“乡治、村政、社有”[20]；

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