关于“利益政策学”的思考

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随着人们对政策科学的深入研究,其分支学科也将越来越多。我认为,坚持以马克思主义的利益理论与利益分析方法为指导,系统地研究政策制定与实施过程中的规律,建立“利益政策学”十分必要。关于这门分支学科的框架,目前尚很难描述清楚,这里仅就其中四个问题谈点想法。１ 作为公共政策研究的基点,首先需要回答:政府为什么要制定政策？或者称为“公共政策的本质是什么”？我坚持认为,公共政策是政府为有效地增进与公平地分配社会公共利益而制定的行为准则。简单地说,它是为增进与分配社会公共利益而设立的规范。


  从分配角度看,政府分配公共利益是一个动态过程。因为人们必须思考这些问题:政府为什么应该这样分配？政府为什么能够这样分配？这种分配的实际结果是什么？需要不需要重新分配？分配的基础是政府选择利益与综合利益,分配的关键是落实利益。从利益选择到利益综合,从利益分配到利益落实,公共政策的过程取向与这种利益取向是基本一致的。从增进的角度看,为了推动经济与社会的发展,需要创造出更多、更好的公共产品（服务）,以满足人们不断增长的物质与精神需要。增进全社会的公共利益,是政府责无旁贷之任务。只有公共利益不断增加,才能保证政府分配利益的需求有坚实的基础。这样就需要政府组织、激励社会公众,努力探索未知世界,通过创造性劳动,增进社会公共利益;同时还需要政府把现实的利益公平地分配给社会成员,实现效率与公平的有机统一。这里,可以借用经济学中常说的一句话:既要把蛋糕愈做愈大,又要把它公平地切好、分配好。这二者都是政府的职责,或者说都是政策的目标。所以,不论是“增进”还是“分配”,都离不开公共利益的讨论。这是政策科学研究的一块基石。顺便指出,西方有些学者认为,不存在所谓的“公共利益”,只有具体的、特殊的公共领域的利益。我认为,这种看法就好象说“不存在‘苹果’,只存在着果园中的苹果与市场上出售的苹果”一样。人们可能对“利益”的理解有较大的分歧,但大多数人都认为,“利益”总是与主体相联系的。离开了追求利益的主体,空谈利益是不实际的。


  ２ 中外学者比较一致的看法是,公共政策分析方法论基本包括事实分析、价值分析、规范分析与可行性分析。这四个范畴确实重要,但我认为这中间缺少了关键的分析,即利益分析。（需要说明,西方学者对“价值”的理解相当宽泛。）马克思主义认为,利益首先存在于在彼此分工的个人之间所形成的相互依存关系的现实之中。人类活动大致可分为三类,即为生存、为享受、为发展而斗争。由于生存与发展的需要,就要有能满足这些需要的资源与条件。正是从这个意义上讲,人们奋斗所争取的一切,都同他们的利益有关。在公共政策的形成过程中,各利益群体都会把自己的利益要求投入到政策制定系统中。政府将依据自身利益的需求,对复杂的利益关系进行调整,实现对社会公共利益权威性的分配。一项政策的产生,是包括政府在内的各种利益群体,通过竞争、博弈与合作,而达到相对均衡的结果。所以我认为,公共政策分析的核心是利益分析。尽管利益分析中,也会涉及到利益是如何分配的？分配给谁？谁利益多、谁利益少？从形式上看是“事实分析”,但事实分析的内容,往往主要是现象的描述,很难把握住事物的本质及其联系。按照马克思主义观点,相对于主体来说,价值表现为客体的一种属性。“珍珠或金刚石之所以有价值,是因为它们是珍珠与金刚石,也就是由于它们的属性。”这就是说,价值作为一种评判标准,它是对客体满足主体需求的量度,它离不开被评判的客体。公共政策分析需要价值分析,但价值分析的基础是利益分析。因为离开了价值背后的利益、利益关系与利益矛盾的讨论,就失去了价值分析的意义。如果政策分析仅有价值分析,而无利益分析,至少是很不完备的。同样的道理,政策研究中的规范分析,按其本质要求,是要在不同的利益关系与利益矛盾中,寻找出平衡利益关系、解决利益矛盾的量与质的规定以及约束与范导多元利益主体的行为。由于任何政府都不可能对社会与经济的管理承担无限责任,而只可能担负有限责任,所以政府在制定与执行政策中虽然很想给社会上的相关组织与个人带来利益,但缘于社会资源的有限性,尤其是政府手中可运用资源的有限性,它实际上无力满足社会的一切需求,至多能做其中一些事;或者政府政策一旦实施,虽给社会中某一群体增加了实际利益,但会连锁到社会上的其他利益群众,造成了负面效应。因此,可行性分析不仅离不开利益分析,而且还必须以利益分析为出发点。总之,利益分析直接影响到事实、价值、规范与可行性四个分析,规定了它们的基本内容与研究方向。


  ３ 研究公共政策可以从不同层面入手。目前相当多的学者,十分关注政策全过程的研究,即从构建公共政策问题到制定公共政策方案,从公共政策内容的执行到公共政策效果的评价。但进一步的问题是,贯穿政策全过程的主线是什么？我认为,这仍然是利益与利益矛盾。在构建公共政策问题时,人们在确认或界定“偏差”时,其依据是“发生了价值、规范与利益的冲突”。前面已谈到,价值、规范与利益的冲突,实际上都体现为利益问题。因为社会中各种不同的组织或个人,在特定社会现象的感知、认同与影响下,必然要从自身利益出发,表明自己的态度。一旦某些组织或个人利益受到了威胁,产生了被剥夺感,他们会千方百计地要求政府采取行动保护他们的利益。作为公共权力的代表者,政府认同社会问题并使其成为公共政策问题,有两个基本条件:政府应该管与政府能够管。而这两个条件是与政府所代表的利益以及自身利益相关的。否则社会上所存在的大量问题不可能列入政策议程。从政策问题的提出,到政策方案的形成与通过,一直都存在着错综复杂的利益碰撞与冲突。尽管在政策方案形成阶段,各种力量都会利用各自拥有的资源,去争取预期结果,但最终仍以某种利益关系的相对均衡而形成决定。然而政策决定的形成,并非是以上所提及的利益冲突的结束,它将在政策执行中进一步深化与发展。几乎在任何一项政策执行中,都包含了多种可能的环节,以及众多的各自拥有一定权力的参与者。当政策执行涉及到他们的利益时,维护自己在原有利益格局中的地位的人会反对政策,而那些能够获得新利益的人会拥护、支持政策。执行政策的动力是利益,其阻力与困难也是利益。大量实践证明,在市场经济条件下,多元化的利益主体,以及他们各自的需求与发展,使得政策执行中所表现出来的利益矛盾,并没有比构建政策问题与制定政策方案阶段弱化,甚至出现了更加激化的复杂局面。毫无疑问,在政策效果评价阶段,利益冲突的连续性将使政策评价标准受到严重干扰。原则上讲,处于不同地位的政策决策者、政策执行者与政策对象,共同关心的焦点是社会公共利益是否得以公平分配以及自身利益的保护与增进。在对政策全过程的研究中,人们会发现离开了利益问题的讨论、利益关系的调整、利益矛盾的解决,几乎什么都讲不清楚。


  ４ 从我国改革开放的实践来看,人们可以从不同的角度总结２０多年的经验与教训,但有一点人们已形成共识,改革过程实际上就是权力与利益的调整过程。正如马克思所说,政治权力只不过是实现经济利益的手段。权力的调整归根到底也是利益问题。所以利益关系的调整是解决改革实践中一切问题的根本。为此,我们不妨从利益分析的角度,对改革过程作一个简略回顾。


  计划经济体制下所形成的利益矛盾,对于中国老百姓,特别是农民,作为社会群体中的被剥夺者,唤起了他们在利益上的觉醒。“一大二公”的人民公社制度,“以队为基础,三级所有”的管理体制以及工农产品的剪刀差,不仅严重束缚了农村生产力的发展,而且更重要的是使相当多的农民失去了他们应该获得的利益。不少地方不用谈发展,就连生存所需的基本利益也难以保证。求生之需要,使他们被迫自发地把公有土地承包了。这种利益上的觉醒,形成了一股不可抗拒的强大力量,使得原有的社会结构发生了根本性变化。仅就农村而言,几乎单一的“公社社员”身份,已逐步分层为十多个不同职业的群体。这种利益主体的多元化,必然会造成利益分配上的差距。随着利益差距的扩大,新的利益矛盾又会不断产生。从利益觉醒到利益主体的多元化,从利益差距的扩大到新的利益矛盾的产生,整个过程都是政府不断制定政策,来调整现实利益关系,实现公平分配以及努力增进公共利益的过程。