国有企业会计委派制的问题及改进

　　摘要：实行会计委派制是会计管理体制的一次重大改革，有效地解决了会计领域出现的一些问题，但会计委派制在其实施过程中，也遇上了不少问题，必须要有一套科学的制度措施作保证，并注意联系实际，才能更好地发挥其积极作用。本文提出了对会计委派制存在的一些问题的思考。

　　关键词：会计委派制；问题；思考

　　会计委派制又称会计人员委派制，是政府部门和产权管理部门以所有者身份，委派会计人员代表政府和产权管理部门监督国有单位或集体企业资产经营和财务会计情况的一种制度。近年来，会计委派制已成为我国社会经济生活中使用频率最高的字眼之一，成为人们经济生活中的热门话题。而在如何认识和看待会计委派制的问题上，目前也普遍存在两种截然相反的态度：一种观点认为，会计委派制缺乏必要的理论和法律依据，对于防止会计造假和抑制腐败并没有多大的作用，认为会计委派制只不过是一种理想主义，于是采取一种观望、等待、应付了事甚至是消极对抗的态度去对待会计委派制；另一种观点则是无限地夸大会计委派制的作用，把会计委派制看成是能医百病的灵丹妙药，认为只要推行会计委派制，就可以从根本上解决经济工作中存在的所有问题，于是认为就应该在所有企业和经济组织中推行会计委派制，无限扩大委派的范围和委派会计的职责、权力，把委派会计看成是拿着尚方宝剑的“钦差大臣”，凌驾于企事业单位负责人之上，过多地介入决策和经营管理工作。显然，这两种观点与做法未免偏激，对会计委派制工作的健康发展都会产生不良的后果。如何正确认识会计委派制的作用、缺陷及如何解决会计委派制存在的不足，本文拟从三个方面对会计委派制进行探讨。

　　一、会计委派制产生的背景和实施成效

　　随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立与日益完善，传统会计管理体制带来的弊端越发暴露无遗，其主要表现为：会计信息失真、财经制度形同虚设、纪律松弛、贪污腐败严重、国有资产流失令人触目惊心、对经营者监督失控等。这些问题严重干扰了正常的经济秩序，影响了改革的进程和市场经济的健康发展。因此，改革会计管理制度十分迫切。在此背景下，经我国政府和有关专家、学者的深入研究和极力推动，一种经济领域里全新的概念——会计委派制应运而生。

　　为规范会计行为、强化会计监督、根治会计信息失真、杜绝贪污受贿、避免国有资产流失，1998年1月22日闭幕的中纪委二次全会提出：改革会计人员管理体制，在国有企业、国有控股企业进行会计委派制度试点。2000年召开的中纪委四次全会和国务院第二次廉政工作会议，以及九届全国人大三次会议审议通过的《政府工作报告》，都提出要进一步推行会计委派制度试点，把贯彻实施《会计法》同推行会计委派制结合起来。2000年9月，财政部会同监察部联合印发了《关于试行会计委派制度工作的意见》，对试行会计委派制试点工作提出了总体要求。各地区、各部门勇于探索，大胆实践，因地制宜，积极开展会计委派制试点工作，并取得了一定的成绩。

　　自1998年以来，全国大部分地区和部门都相继试行了会计委派制，委派方式五花八门，从各地的试点看，归纳起来主要有以下几种形式：一是直接委派会计人员（总会计师、财务总监或会计人员），主要是行政单位和由国家财政拨款的事业单位以及部分国有企业（如中国粮油进出口总公司）；二是对一些实行预算会计制度的行政事业单位试行会计集中核算；三是零户统管制度，主要是乡（镇）政府下设的行政事业单位实行“会计集中核算、零户统管”制度；四是在国有企业委派财务总监、会计机构负责人或总会计师；五是实行公司集团内部会计委派制；六是对农村集体经济组织实行村帐乡（镇）管（审、监）制度；七是对财政拨款的基建项目实行项目会计委派。

　　综观各地试行的效果来看，不管采取何种方式，推行会计委派制是强化监督制约机制的有益尝试，促进了会计管理体制的改革，是解决目前会计领域出现的一些问题的有效举措。它明确了委派会计人员相对独立的职能地位，发挥了会计人员的职能作用，规范和加强了预算资金和国有资产管理，在很大程度上堵塞了财务管理漏洞。而且，会计委派制有利于提高会计信息质量，促进了会计工作规范化，一定程度上实现了会计信息真实化，促进会计自身水平的提高。实行会计委派制还有利于加强对企业违法违纪行为的监督，促进了依法理财水平的提高，强化了勤政廉政建设，遏制腐败现象的日益泛滥。促进了效益财政建设，增强了政府宏观调控能力，为财政改革的不断深化奠定了坚实的基础等。

　　二、会计委派制存在的缺陷

　　如同其他新生事物一样，会计委派制在试行的过程中，其不成熟、不完善的缺陷很快就暴露出来。在几年来的试行过程中，由于派出人员的素质和业务水平参差不齐，加上会计委派制度本身存在的先天不足，缺乏必要的理论指导，对委派人员的工作职责、工作方式和工作特点等基本问题还存在着不同的认识，各地的具体作法没有统一的标准，加上企业经营环境必须面对的诸多困难等原因，使得会计委派制还没有发挥出应有的作用。从各地推行的过程和效果来看，笔者认为，会计委派制之所以不能完全发挥其应有的作用，很大程度上是受其本身存在的不足所制约。归纳起来，会计委派制的缺陷主要有以下几方面：

　　（一）缺乏法律依据和各方的行为规范，与现行的许多法律法规相冲突，与建立现代企业制度的改革目标相违背。《全民所有制工业企业法》第三十二条规定：“企业有权建立机构设置及其人员编制”，第五十八条规定：“任何机关和单位不得侵犯企业依法享有的经营自主权；不得向企业摊派人力、物力、财力；不得要求企业设置机构或者编制人数”，《会计法》第三十六条规定：“应当根据会计业务的需要，设置会计机构，或者在有关机构中设置会计人员并指定会计主管人员”，《公司法》第一百七十四条规定：“公司应依照法律、行政法规和国务院财政主管部门的规定建立本公司的财务、会计制度”。从以上有关规定可以看到，法律赋予了公司、企业等社会主义市场经济的经营主体相当大的自主权，可以自主配备其会计机构的设置和会计人员，因为这是其内部事务，是公司、企业的基本权利和职责。而实行会计委派制，由政府机构向其委派会计人员，与相关法律有冲突，与建立现代企业制度的改革目标相违背。市场经济是法制经济，转变政府职能，把企业推向市场，扩大企业自主权，使企业真正成为“自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展”的市场主体，这是社会主义市场经济体制的根本要求。为此我国《企业法》和《企业转换经营机制条例》中关于政府对企业的职责有明确规定：一是对企业实施社会管理，二是对企业实行国有资产所有权管理，即政府主要运用经济、法律和必要的行政手段管理国民经济，而不直接干预企业的生产经营活动。企业依法享有经营自主权，即依法享有国家赋予其经营管理的财产经营权和行政管理权。换句话说，我国经济体制改革的目标就是“宏观上加强间接控制，微观上放开搞活”，会计管理体制的改革不能有悖于经济体制的改革。而实行会计委派制后，由国家以行政命令的方式把会计人员委派到企业，实际上是政府直接干预了企业的劳动用工权和人事管理，由政府控制会计，与计划体制下的会计管理体制没有差别，不利于现代企业制度的建立，不符合现代企业制度下会计工作回归企业的内在必然要求，不利于增强活力与经济效益的提高。

　　（二）当前的会计委派制制约了会计职能的实现。利润最大化是企业经营管理者的目标，而如实反映并监督企业经济活动是委派会计的目标，由于

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