科学确定大部门体制改革的推进策略

【本文由PB创新网为您整理】解亚红 
    改革开放以来的政府机构改革至今已进行过五次，取得了明显的成效，整个社会对包括机构改革在内的政府改革的重要性、艰巨性和改革方向取得了共识。温故知新，对以往的经验加以总结，有利于推进今后的改革。其中，改革的推进策略对改革的成功具有非常重要的意义，需要予以高度重视。 
    一、改革开放以来政府机构改革推进策略的特点 
    从 1982 年开始的五次政府机构改革内容丰富，就推进策略而言，改革表现出以下特点： 
    第一，与党的重大改革目标相联系，适应改革开放和政策调整的需要。 党的十一届三中全会以后，我国进入了一个新的发展时期，开始了经济体制改革，实行了对外开放的政策。为适应经济体制改革政策的需要， 1982 年的政府机构改革重点是精简机构，明确部门职责范围，精干领导班子，实现干部“四化”，提高办事效率。 1987 年，党的十三大明确提出了政府机构改革的任务，要求按照经济体制改革和政企分开的要求抓住转变职能这个关键，为此， 1988 年的改革开始提出转变政府管理职能。 1992 年党的十四大明确提出中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制， 1993 年的改革便围绕这一目标，“进行行政管理体制和机构改革，切实做到转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率”，并结合推行国家公务员制度进行，与政府内部的制度化建设相配套。 1997 年党的十五大提出进一步推进机构改革的新任务， 1998 年改革的目标是“建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系”，“逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的政府行政管理体制”。 2002 年十六大提出要深化行政管理体制改革，进一步转变政府职能，更好地为改革开放和社会主义现代化建设服务， 2003 年的改革目标是“调整和完善政府机构设置，理顺政府部门职能分工，提高政府管理水平，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”。 
    第二，在总目标明确一致的基础上形成逐步递进和深化配套的渐进模式。 改革的总目标是转变政府职能 , 建立有中国特色的行政管理体系。虽然每次改革的具体目标和措施各有侧重 , 但改革是在逐步深化和完善，每一次改革都留下了重要的改革成果。 1982 年的改革内容以机构和大量领导职数的精简为主，国务院工作机构（包括组成部门、直属机构和办事机构）从 100 个减为 61 个。 1988 年开始把机构改革与政府职能转变联系起来，国务院工作机构从 72 个精简为 68 个，改革目标是转变职能，精干机构、精简人员，提高行政效率。 1993 年重点实现政企分开、弱化政府的微观管理职能，国务院工作机构从 86 个精简为 59 个。 1998 年着眼于市场经济建设的需要精简了很多与计划经济相关的经济部门，国务院工作机构从 72 个精简为 53 个，此后可以说是大体走出了精简与膨胀的循环怪圈。 2003 年的机构改革表现出新的趋向 , 即没有在机构数量和人员规模上多下功夫，而是着重加强政府的监管力度，国务院工作机构仅从 53 个精简为 52 个。大体来看，五次改革可以分为三个阶段： 1982 年改革重点是解决历史遗留问题，以机构的数量精简为主； 1988 至 1998 的三次改革围绕职能转变在继续精简机构的同时以优化政府组织结构为具体目标； 2003 年开始的改革重点是解决政府管理职能的优化，标志着政府管理迈向了新的阶段。 
    第三，在改革的不同阶段有不同的重点领域。 2003 年之前的改革相对集中在经济管理部门和专业管理部门，总的趋势是削减、弱化甚至取消，对与社会管理和公共服务职能相关的部门的改革触动不大。如 1993 年撤销能源部等 7 个专业经济管理部，其中有的改为经济实体，有的改为行业。 1998 年政府机构改革把计划经济下设置的数量庞大的专业经济管理部门基本撤销，使政府对企业由直接管理为主逐步转到间接管理为主。同时，把原来行政机关的部分职能转移到各种协会去承担。 2003 年的改革围绕深化国有资产管理体制改革和完善宏观调控体系加强了政府的监管机构和监管体制建设 , 凸现政府管理专业化特色。对主要从事社会管理和公共服务的政法、文教卫生、社会事务等部门虽也提出了转变职能、下放权力、调整内部结构和精简人员的要求，但在机构方面基本没有作大的变动，而这些部门也是近年来意见反映较为集中的领域。 
    第四，国务院工作机构如直属机构、办事机构、协调机构等的改革与部门一样是机构改革的重点。 除作为国务院组成机构的部门外，国务院直属机构、工作机构、直属事业单位、部门归口管理的国家局和议事协调机构、临时机构等在历次改革中也是重点，相应进行了精简和调整。这些机构一是数量与部门相比更多；二是精简幅度不如部门明显，变动不大；三是一直处于不断的变化之中。另外，这些机构，尤其是直属机构和部门管理的国家局的调整与部门改革有着直接的联系，很多是作为承接部门改革后的职能而设的。 
    第五，机构改革只是行政管理体制改革的组成部分而非全部。 以往几轮机构改革的落脚点是在机构和人员的调整上，给人一种印象，似乎撤并机构、精简人员就是政府改革的全部。事实上，无论从理论上还是从改革现实来看，政府改革都涉及了多个方面，至少涉及到管理理念的变革、组织结构的重组、管理方式的转变等。改革开放的 30 年里，除了机构改革外，行政管理体制改革从理念上的全能政府到有限政府，管理方式上以行政手段为主到建设责任政府、服务型政府的提出，无一不体现了改革内容上的全方位和向纵深发展。政府机构改革无疑属于组织结构的重组，只是全面改革内容中非常重要的一部分。大量的改革是在平时的政府工作中适时推进的。  www.qiqi8.cn 778论文在线
    二、制定新一轮改革推进策略应注意的几个问题 
    党的十七大报告对行政管理体制改革提出了新要求，即要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”。在新一轮探索推行大部门体制改革的过程中，借鉴五次改革的经验，应该注意以下几个问题： 
    一是要结合行政管理体制改革的总体目标，脚踏实地、稳步推进。 大部门体制改革无疑要放在总体方案中来设计和推进。首先，要明确行政管理体制改革本身的长远目标、中期目标和近期目标各是什么，实现每个阶段性目标的具体指标有哪些、通过什么途径和措施实现，如何从现状向目标过渡等。其次要明确大部门体制改革在整体改革中的定位，并设计相应的长远目标、中期目标和近期目标，制定相应的具体指标和实现措施。再次，要选择好适宜推进改革的具体领域和部门，做好充分、充足的改革准备工作，从改革的多个维度出发进行细致的整体设计、逐步推进。要把改革措施与改革目标区分开来，每次的目标要有限、措施要具体。 
    二是要结合政府职能转变来进行。 在当前和今后相当长的一段时间内，职能转变仍然是政府改革的核心内容。在不同阶段，职能转变呈现不同的客观需求和工作重点，就当前而言，重点应在科学界定政府总体职能的基础上从纵向和横向两个方面科学配置和划分政府职能。纵向职能涉及中央和地方政府部门之间的职能划分，横向职能则涉及不同部门间职能的调整和平衡。同时，还要重视和规范政府的运行职能，如计划职能、组织职能、领导职能、绩效评估职能等，这些职能是所有政府机构在管理中的共性职能，要制定相对统一的规范化标准要求。大部门体制改革表面看是机构的整合改革，实际上是为了解决职能的合理配置问题，以解决不同部门间职能的交叉、重叠或划分不清的顽疾，这就不可避免要面临职能的纵向、横向划分和运行职能的规范问题。为此，我们应该首先“摸清家底”，对现有部门的职能进行全面深入的了解，分析总结与科学论证，只有搞清楚症结是职能界定问题和划分不清问题，还是具

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