论公共权力的异化及其改进的路径选择

【本文由PB创新网为您整理】【摘要】文章以委托——代理理论的分析视角考察了政治学语境下公共权力异化的成因：民众将自己天然拥有的公共权力委托给国家、政府实施，而国家、政府有没有按照公共权力委托人的意愿办事，采取了不当代理甚至不法代理的行为，从而导致了公共权力委托代理运行失灵下异化行为的产生；并有针对性地提出了改进的路径选择，包括建设刚性的制度以及打造诚信的政府。
　　【关键词】公共权力；异化；委托；代理
 

　　公共权力的异化是指公共权力的运行及结果与其本应有的性质相背离。公共权力的产生反映着公众希望借助公共权力的公共性和服务性为公共利益服务的良好愿望，但当公共权力运行脱离法定轨道，出现公共权力的非公共运用时，公共权力就损害了公共利益，这种公共权力就变成了异质的公共权力。主要表现为：公共权力的代理者获得公共权力的使用权却没有有效地使用公共权力，造成公共权力资源的流失以及权力腐败行为。[1]所以从某种意义上讲，公共权力的异化就是腐败。当今学界为了克服腐败对社会政治经济运行产生的消极影响，做了很多卓有成效的研究，但似乎尚未对腐败和成因形成一个可推广的和无可辩驳的结论。笔者认为，西方新制度经济学中的委托——代理理论是一个较为理想的理论依据和分析视角，于是试图用以委托人——代理人模式为基础的分析框架和研究方法对腐败的成因作探索性的剖析。
　　委托——代理理论兴起于20世纪60年代末70年代初。经过三十多年的发展，基本的模型已经发展得很成熟，委托——代理分析框架已经应用到经济学的很多方面，如税收、就业、货币政策等，国内更是把这一理论用在现今的国企改革上。但将委托——代理理论付诸政治学和行政学的现实解读，可供借鉴的资料还是很有限的。笔者认为，对公共权力异化现象的分析，只有从民众、国家与政府这三位一体的关系中去把握，才能真正揭示出民众将自己天然拥有的公共权力委托给国家、政府实施，而国家、政府有没有按照公共权力委托人的意愿办事，采取了不当代理甚至不法代理的行为，从而导致了公共权力委托代理运行失灵下的腐败问题产生。
　　一、公共权力的异化：委托—代理机制运行的失灵
　　委托——代理理论的核心就是委托——代理关系。这是由一方（委托人）委托另一方（代理人）根据委托人利益从事某些活动，并相应授予代理人某些决策权的契约关系。而委托——代理理论就是研究这种关系及其制度构建的理论。
　　现代国家的民主制度大多为代议民主制，在这种制度下，委托——代理机制经由两道程序完成，即由公民将权力委托给国家，再由国家委托给各级政府。社会中的的每个人总会将各自享有的私有权力一部分置于公共领域中，所有这部分置于公共领域中的私人权利，需要委托给一个机构或个人来实施并保证获利，这个机构或个人就因而获得了所有广大民众委托的公共权力，一般而言，这个机构就是政府。[2]在现代的政府理论中，政府公职人员是作为被委托的代理人角色存在的。“委托人”的说法表明了政府相对于社会公众的从属性，它旨在说明：政府仅仅是公众为达成自身利益的选择性设计，而不是凌驾于人民之上的施恩者，其行事与作为能力不是天然的，政府不能与民争权、与民争事、与民争利，更不能假公济私、贪赃枉法。“代理人”这一概念的提出，反映着政府理念的深刻变革，同时，也体现着政府公职人员的行为路向。
　　虽然政府和公众之间存在代理人和委托人关系，但委托——代理关系的理想设计与实际结果之间总是存在着某种差距，事实上也不排除两者之间存在着不断搏弈的过程。根据委托——代理理论，由于委托人与代理人之间存在如下情况：委托人和代理人之间的目标与利益一致或不一致，双方信息不对称、契约的不完全性、双方责任不对等，那么，代理人的活动将可能影响到委托人的利益，并且代理人的活动最后引起的责任（或损失）将有可能由委托人来承担。在现实中，公众的确承担了过多的由政府造成的不良后果甚至是灾难性后果。这是由于：首先，委托人与代理人目标和利益不一致。行使公共权力的有关部门及其具体官员并不像传统政治学中认为的那样是公共利益的天然维护者，而是受自身利益驱动的人，有自己的欲望和需要。当官员的目标和公众的目标发生冲突时，代理人往往很可能选择损害公共利益、国家或政府利益而维护个人利益。在国家治理中，又没有任何“看不见的手来自动地促使个人行为服从公共的利益”。[3]因此，要求代理人一心一意致力于公益，反而显得有点“强人所难”；其次，契约的不完全性。代理人践约是一个动态过程，其中存在着突出的不确定性和模糊性因素，从而导致委托代理双方签订的合同契约带有先天或后天的缺陷。契约的不完全性为代理人拥有大量自由裁量权提供了合理性，为其采取机会主义做法提供了便利的空间；再次，是信息的不对称。政治代理人是信息的优势者，他们拥有一些为政治委托人所不知的信息，委托人对代理人的行动细节并不了解或保持着“理性的无知”，代理人极易产生侥幸心理，一旦有可能就试图破坏规则、钻空子和投机取巧，政府很可能变成为私人利益的场所。正是由于种种不良因素的存在，以及作为分散个体的委托人的监督上的弱势处境，使得委托——代理机制运转失灵，政府提供的行政产品即公共服务无论在数量上还是在质量上，都难以达到预期的代理效果，偏离社会福利最大化的目标。尤其是代理人的报酬不与其行为后果挂钩时，代理人就会以追求最少的劳动和要素投入来获取相对高的代理报酬。代理人一方面可以无限地扩大自己的权力范围，另一方面代理人可以用职权干自己愿意的一切事情，包括偷懒、办事拖拉、推诿责任、追求享受和贪污腐败等等的普遍渎职行为，公共权力因此而逐渐异化了。
　　二、对公共权力异化行为改进的路径选择
　　（一）制度建设：架设刚性的行为规范
　　制度是要求人们共同遵守的办事规程或行动准则，人既是制度运作的主体，又是制度运作的客体，因此，对政治代理人的科学分析是架设有效制度的前提。在这一方面，中西方存在着对人性假设泾渭分明的区别。中国古代虽有“性恶论”，但最终还是“性善论”占据了主流地位。所谓“人之初，性本善”，政府都是“操心父母”，而父母对子民是毫无私心的。直到现在，政府官员还是被认为是“人民公仆”。而从基督教教义演化而来的西方人的制度逻辑思路则是“原罪说”，人间没有天使，政府是一种“必要的邪恶”。休谟指出，在设计任何政府制度和确定几种宪法的制约和控制时，应把每个人都视为无赖，并以积极的防御观作为基本依归。[4]洛克认为，所有的人必定是追求个人幸福或快乐的，欲望的驱使使得人们专一而恒常地追求自己的幸福，此乃人的本性。在资源稀缺的情况下，人性中的“仁爱”是永远不能胜过或克服自私本性的。[5]委托——代理理论也内在的包含着“经济人”的假设，认为委托人和代理人的都是追求自身利益最大化的经济人，这也是民众与官员之间的公共权力委托代理运作失灵的前提条件；再者，委托——代理理论是用经济合约的形式来规范委托人与代理人之间关系的，由于在市场经济条件下，市场经济天然所具有的自主性、竞争性、重利性和等价交换性，容易诱发代理人的本位主义、拜金主义和极端个人主义，容易冲击代理人的理想信念和职业操守。因此，新制度经济学主张依赖制度来约束人的机会主义行为倾向。[6]
　　制度规范作为一种外部约束，贵在保持和彰显一种客观合理性——便于委托人对代理人实施有效约束是其要义。制度可以对各个层次的行政官员分别规范，使规范既有确定性，又有针对性。要防

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