论公共权力的异化及其改进的路径选择

止公共权力的异化行为，可作如下制度安排和设计：
　　第一，加强法律监督，以防止代理人的违法行为。委托——代理理论认为，监督是重要的。它认为监督必须持之以恒，因为长期的关系可以发展出有用的价值存量，这种价值存量对于合同的实施来说是非常重要的，它也使得有限的监督更为有效。而法律监督就是将持续不断的监督体系制度化的作用机制。由于行政委托人只是作为分散的个体存在，基数很大但未经组织起来的力量是很薄弱的，难与以国家为后盾的强大的公共权力相抗衡，加上委托人并不能享受对代理人追求超额代理费用或渎职监督行为的成果，即使勇敢地选择了监督，个体委托人付出的代价是很大的，这对一个同样具有经济人本性的民众来说结果会是得不偿失。所以委托人普遍缺乏对代理人频繁监督的积极性，更多的人会选择“搭便车”坐享其成。那么加强法制监督就更是刻不容缓。要在最高的宪法层次上以法权制约行政权力，法权高于一切政治强权，拥有至高无上、神圣不可侵犯的地位。通过法制规定政府有关行政过程中的权力边界和责任，使得政府的行政行为有章可循、有法可依，以便对政府权力实施有效的法则和限制措施，防止政府权力无限膨胀和缩减官员的随意性权力。
　　第二，激励约束机制设计。委托——代理理论要解决的就是如何建立一种激励机制，使代理人的行为有利于委托人的利益。然而，政府代理具有强制性，没有退出机制供选择，因此，政府和民众之间的合约是被“锁定”了的，这就降低了政府规避错误、提高效率的激励，但也正是因为这样，建立强有力的激励机制就显得格外重要。有效的激励约束机制能够确保委托人和代理人的利益相一致，其运行程序能够引导博弈各方的行为相互促进和制衡，以达到双方共赢的目的。例如可以实施裁员加薪与高薪养廉的政策。裁减极度膨胀的官僚队伍，并相应增加官员的正常报酬的高薪养廉政策，其目的有三：其一是激励公共权力代理者更好地为委托人服务，按委托人意愿行使公共权力；其二是因为官员的报酬是来自于委托人，所以这又可以增加委托人监督的积极性；其三，扩大官员报酬就是相对减少非官僚职业的报酬，这对不认真行使公共权力代理者具有相对惩罚作用，一旦失去代理人资格，也就会损失一大笔收益。[2]然而高薪不应是固定的，要随代理人的业绩而变动。在企业管理实践中，行之有效的做法是给代理人以部分剩余索取权，使其主观上追求自身利益最大化，客观上促进了股东总体利益，也可以相对地减少代理人为了自利而不惜损害公利的扭曲行为，这应该为政治委托代理过程所借鉴。
　　第三，建立一个发达的竞争性的代理人市场。实践表明，竞争和他律分别是效率和自律的基本保证。我国传统的官员选拔机制的主要缺陷是缺乏竞争优选机制，长期以来，中国采取以身份标签为特征的人才进入壁垒，既影响了优秀人才参与国家行政管理，又阻隔了外部竞争对行政人员的压力，造成了行政代理职务终身制。以市场化的装置为杠杆的代理人市场的存在，可以实现对不称职的代理人的替代。尤其是提供了一种公开、公平、公正的竞争机制和代理人声誉评价机制，是代理人存在有可能被淘汰出局的危机感，从而注重提升自身能力和自觉培养起防腐拒变的能力。遗憾的是，政治生活不可能像经济活动那样随时随地根据市场机制来决定人员的更迭，因此人民应该加强对政府官员的控制权，如选举权、检举控诉权和罢免权等，让政府人随时都面临着被降职、弹劾、罢免的危险，才能加强这种竞争和淘汰机制。
　　第四，加大政务透明度。人们往往会有这样一种印象或体验：如果不是有与政府打交道的经历，普通老百姓穷尽一生都不知道那深墙大院里是如何操作的。由于委托——代理关系中存在着信息不对称弊端，公众与政府之间的信息交流就显得尤为重要。政府既然是公共产品，就应当尽可能地向公众开放，尽量避免暗箱运作。应完善信息控管系统，改善公共信息体系，削减政府专门部门对信息的隐匿权限，实行信息公开制度。高度透明的信息是人民参政议政的条件，这就需要疏通政府与外界的制度化联系渠道，提高政策的透明度，并构建有效有序的信息反馈机制。同时，还要增强公民意识，提高人们参与和关心公共事务的热情。作为委托人应该了解，其参与积极性是与切身利益相关的。
　　（二）诚信政府：打造软性的行为规范
　　美国产权经济学家阿尔钦和德姆塞茨指出：团队中的个人对自我利益的追求与群体效率存在着某种张力，而团队生产的外部性和环境不确定性恰好可以“遮掩”雇员的卸责行为，并且似乎任何激励机制都给企业中的代理人留有“卸责”余地。即没有任何制度能够完全克服信息不对称带来的负面影响，从而避免制度失灵，[7]政府中的代理又何尝不是如此。宪政建设远未完善是世界各国的普遍现象，督导权力的民意表达程序也极为有限，而且难免因层层过滤而失真失效，法制手段总是滞后的，往往只是作为应急机制或事后收拾的无奈选择。所以要解决“代理人问题”，诚信建设不容忽视。政府代理的本质是一种信托关系，那么，信用就是其内在的伦理品格和存续的基础。如果代理人不讲信用，政治委托——代理契约只是一纸空文；如果代理人讲求信用，以委托人的利益期待为使命，忠实且成功履行委托—代理契约，获得委托人的持续信任，那么委托——代理关系就能良性地运营。因此，如果政府无法回应公众的期待和信任甚至贪赃枉法，就会出现不同程度的信任危机。基于“经济人”的基本假设，西方政治从来不奢谈对人的信任，而是依靠制度的锁链来约束官员的作为。但他们对官员的道德操守似乎从来就没有含糊过。早期的法国政治家罗伯斯庇尔指出“美德是政府的最高管束者”，后来华盛顿倡导“品行或道德是民主政府之源”，[4]到了现代，还是西方的学术派别首先高扬起了公共行政伦理的鲜明旗帜。事实上，与法律制度相比，信誉机制是一种成本更低的维持交易秩序的机制，特别是在许多情况下，法律制度是无能为力的，只有诚信才能起作用。在委托——代理关系中，无论激励约束机制多么健全（事实上也难能做到），如果代理人不守诚信，那么就难以预防和制止其机会主义行为。而委托代理问题之所以存在，其基本原因就是代理人存在道德风险和逆向选择行为。因此，打造一个有公信力的政府，是制度建设的应有之义。它既是制度有效运转的基础或平台，也是制度建设孜孜追求的一个顶级目标。从这个意义上讲，有效约束代理人的行为，控制委托代理成本，需要加强制度建设，而加强制度建设，又需要保证政府诚信。通过制度激励和诚实守信，约束、惩罚背信弃义的行为，努力提高政府公职人员的道德水准，造就诚信的制度环境，无疑是解决“代理人问题”的一条长效措施。

参考文献
       [1]柯雄，肖红.公共权力异化的利益诱因与道德制约[J].前沿，2004，（11）.
       [2]仲伟周.公共权力委托代理运行的扭曲与管制[J].当代经济科学，1999，（2）.
       [3]程漱兰.转变政府职能，重构激励机制，以推进政治改革深化经济体制改革[J].管理世界，1998，（1）.
       [4]罗自刚.公共行政伦理及其补救—来自政治委托代理理论的启示[J].南京工业大学学报（社会科学版），2004，（3）.
       [5]梁洪学.经济人假定理论的演进与发展[J].江汉论坛，2003，（7）.
       [6]王朝云. 经济人属性与“委托—代理”有效性分析[J].合肥工业大学学报（社会科学版），2004，（8）．
       [7]卢君章，郭鹏云.刍议制度建设与降低委托代理成本[J].经济论坛，2004，（19）．

       作者简介：廖运雯（1980—），女，广西南宁人，上海理工大学管理学院研究生，研究方向：人力资源管理。

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