哥本哈根气候大会五大争议解读：体制问题成焦点

　　哥本哈根五大焦点争议

　　对发展中国家来说，“适应”气候变化的直接影响，如海平面上升时居民搬迁问题、农业减产问题，是他们最关心的。而对于发达国家来说，通过能力建设、使用新能源等长线手段“减缓”气温升高和气候变化的影响，才是他们的着眼点

　　《瞭望东方周刊》记者戴闻名上海报道

　　在哥本哈根的舞台上，有大国、小国、发达国家、发展中国家、非政府组织，各有目标，各有利益。在这出纷繁复杂的国际政治大戏里，拨开迷雾，最核心和焦点的争议在哪里？

　　《瞭望东方周刊》为此专访了多年研究国际政治背景下气候变化问题的中共中央编译局研究员曹荣湘。他也是社会科学文献出版社“气候变化与人类发展译丛”执行主编。该丛书第一阶段三部著作《气候变化的政治》、《气候变化与民主的失灵》、《全球大变暖：气候经济、政治与伦理》将在哥本哈根会议期间出版。

　　争议之一：“体制”内外

　　《瞭望东方周刊》：哥本哈根会议无疑将是一场艰难的谈判。在你看来，最大的争议点何在？

　　曹荣湘：我把哥本哈根最大的争议，归结为“体制”内外之争。

　　所谓“体制内”，是指目前国际社会公认的两大框架---1992年通过的《联合国气候变化框架公约》和1997年达成的《京都议定书》。前者是一个原则性协议，后者则落实了具体的责任。

　　“体制外”则是指美国为争夺气候变化话语权和领导地位而主导的、脱离上述两大框架的一些国际活动，比如美国推动召开的一系列气候变化会议、签订的多边双边协议、启动的气候基金。在美国的推动下，世界银行和亚洲开发银行已分别设立55亿美元和2亿美元的气候基金，其总量已经超过了“体制内”的钱。

　　美国为什么要这样做？我想，是为了取代《京都议定书》，抛弃联合国框架公约的原则共识，并回避自己的减排责任。这既是出于政治考虑，也有经济考量。在哥本哈根，美国可能会以“体制外”资金已经足够、减排协议已有等借口，给谈判设置障碍。

　　“体制外”对“体制内”构成了严重威胁，这可能也会是在哥本哈根首当其冲的、在台面上爆发的矛盾。

　　《瞭望东方周刊》：中国对体制内外谈判的立场是怎样的？

　　曹荣湘：中国政府认为，“体制外”是“体制内”的补充，欢迎“外”，但主张“外”只是辅，“内”才是主，辅服从于主。

　　《瞭望东方周刊》：那么在“体制内”的谈判又存在哪些最主要的争议呢？

　　曹荣湘：我把“体制内”争议总结为：一个目标，两个主渠道，三个原则，四个共识。

　　“一个目标”是指到2020年，全球温度升高低于2摄氏度，或大气二氧化碳浓度小于450PPM。这个目标是联合国下属的政府间气候变化专门委员会(IPCC)经过科学研究得出的结论，也与前世界银行首席经济学家、英国人尼古拉斯。斯特恩提交的著名的《斯特恩报告》结论一致。

　　但这个目标更多是代表了联合国和欧盟的目标，美国人持有不同的观点。获得本届诺贝尔经济学奖提名的两位美国学者诺德豪斯和魏茨曼就认为，温室气体浓度只要小于700PPM都没什么问题。

　　“两个主渠道”是上文提到的两个国际公约。但目前，《京都议定书》的签署国数量少于《联合国气候变化框架公约》的缔约国，因此谈判工作不得不采用“双轨制”。在之前的巴厘岛会议上，就成立了两个工作组，一个是包括美国在内的框架公约缔约国的“长期合作行动特设工作组”，另一个是“《京都议定书》特设工作组”。两组同步开展工作，在本次的哥本哈根会议上都会拿出提议。

　　“三个原则”是指“共同但有区别的责任”原则、“公正”原则和“可持续发展”原则。“共同但有区别的责任”和“公正”是比较基本的共识，但也并非没有异议。“可持续发展”原则是指发展中国家要在保证发展的前提下应对气候变化，要将发展经济、消除贫困、应对气候变化结合起来。或明或暗，这一条原则目前所遭遇的压力最大。

　　“四个共识”则比较具体，主要指：一，发达国家要为历史排放和当前的高人均排放承担责任，要承担中期量化减排义务；二，发展中国家应根据本国国情，在发达国家资金和技术转让的支持下，尽可能地减缓温室气体排放，努力适应气候变化；三，应建立有效的资金机制，发达国家应向发展中国家提供资金支持；四，应建立有效机制安排，促进环境和气候友好型技术向发展中国家转让，提高发展中国家应对气候变化的能力。

　　但这四个“共识”，其实并不是绝对的共识，经常受到发达国家的挑战。一二三四加起来，这十点的每一点都处于争议之中。可想而知，哥本哈根会议将何其激烈！

　　争议之二：减排承诺

　　《瞭望东方周刊》：在本次谈判中，欧盟、中国、美国被认为是力量最强的三方，中美又刚刚公布了减排目标。你怎么看这出“三方演义”？

　　曹荣湘：欧盟是减排最早、最积极、最坚决的一方。

　　中国是发展中国家的代言人。中国政府在近日也明确提出了减排目标，结合到中国是发展中大国、产业结构还依赖于高能耗的事实，这已经是一个非常难能可贵的承诺，也是非常大胆和有魄力的。中国的承诺给了美国很大压力。

　　美国的减排承诺是非常不够的，要知道美国加利福尼亚一个州的碳排放量就比整个法国还要高。因此美国的态度招致了国际社会的强烈批评。奥巴马上任以来，在全球到处宣讲气候变化和新能源，但到了具体行动上就软了，是典型的“高姿态、低承诺”。而且奥巴马虽然将出席本次峰会，但只是前几天在，并不参加最后的谈判，这个行程安排也让人们很失望。

　　还有印度，减排的压力也很大。但他们GDP水平还比较低，另外高度依赖煤，还有5亿贫困人口甚至还没用上电，所以做出减排承诺是比较难的。

　　可以想见，哥本哈根会议上将有一场针锋相对之争。由于发达国家的减排承诺离国际社会的期望值很远，而发展中国家愿意自行承诺的又很少(目前只有中国和巴西)，在哥本哈根会议上达成一致的目标可以说希望不大。

　　争议之三：资金

　　《瞭望东方周刊》：气候变化不仅是个政治问题，也是个经济问题。在这方面，是否也存在比较大的争执？

　　曹荣湘：目前，在联合国框架下即“体制内”用于气候变化的基金主要有4大块。第一是“全球环境信托基金”(GEF)，总额为43亿美元；第二是“气候变化特别基金”，有9000万美元；第三是“最不发达国家基金”，1.8亿美元；还有“适应基金”，8000万美元。这些加起来还不到50亿美元。而据联合国公约秘书处估计，2030年之前，发展中国家每年将需要1000亿美元应对气候变化。

　　英国首相布朗不久前提出倡议，2020年之前发达国家每年拿出1000亿欧元来帮助发展中国家减缓和适应气候变化，并提出其中的220亿~500亿要来自公共投资而非私营部门。这一提议受到了联合国的赞赏。但联合国秘书长潘基文在赞赏之余也补充说，这一融资力度还远远不够。

　　除此之外还有更大的困难，比如审批程序复杂、操作不够透明；更倾向于支持能力建设而非具体项目和技术转让；对发达国家重视的“减缓”支持较多，而对发展中国家看重的“适应”支持较少等等。此外，受援国还需提供配套资金。

　　在资金的管理上也有不少争议。目前GEF管理着最大的一块，发达国家提出，或许可以委托给世界银行和国际货币基金组织这样的专业机构代管，但发展中国家认为这两个机构代表发达国家利益，不太赞同。

　　而发展中国家内部对于资金的争夺也很厉害，造成了发展中国家阵营的日益严重的分化。

　　争论之四：技术转让

　　《瞭望东方周刊》：技术转让方面呢？发展中国家能否如愿得到自己想要的技术？

　　曹荣湘：著名的麦肯锡二氧化碳减排成本曲线表明，到2030年，如果全球减排二氧化碳的总量达到270亿吨，其中70%将来自于技术手段。因此，环境友好型技术在这场减排大战中就显得至关重要。

　　在技术方面，发达国家和发展中国家之间存在着巨大的差距。举个例子，中国2005年的能效比为36%，比世界先进水平低8个百分点，相当于欧盟上世纪90年代和日本1975年的水平。如果发展中国家不能如期得到低碳技术，就将被迫用旧的高碳技术投入基础建设，此后的重置成本就将更高。

　　技术转让方面的争议，首先是发达国家不愿承认、更不愿承担历史排放的责任，不愿转让技术给发展中国家。其次是发达国家认为，在传统的贸易体制(如国际贸易、FDI)和《京都议定书》清洁发展机制(CDM)之下，已经有技术转让的成效，再谈技术转让有点多余；第三是发达国家认为，技术大部分属于私人所有，技术转让应以市场方式获得；第四是发达国家打着保护知识产权的旗号，认为技术转让不利技术创新和开发。

　　争议之五：适应还是减缓

　　《瞭望东方周刊》：除了以上利益分歧，发达国家和发展中国家在应对气候变化的根本观点上一致吗？

　　曹荣湘：对发展中国家来说，“适应”气候变化的直接影响，如海平面上升时居民搬迁问题、农业减产问题，是他们最关心的。而对于发达国家来说，通过能力建设、使用新能源等长线手段“减缓”气温升高和气候变化的影响，才是他们的着眼点。这里就引发出了“适应”与“减缓”之争。

　　一般来说，大国由于环境承载能力强，更注重“减缓”，小国则关心“适应”；强国重“减缓”，弱国重“适应”。非政府组织(NGO)重“减缓”，政府重“适应”。

　　但也有例外。比如阿拉伯石油国家，虽是富国，却更关心“适应”。只不过他们关心的不是适应气候变化本身的影响，而是因为新能源的使用对其化石燃料收入和国家利益的影响。他们关心的不是适应“气候变化”，而是适应“减排”。

　　因此大国、小国、非政府组织、政府，关心点都不一样，又互相交织在一起，错综复杂。

　　我个人认为，在这些争议当中，中国应该坚持“体制内”的路线，团结发展中国家，做后者积极的代言人和团结者，塑造负责任大国的形象。而在资金和技术方面，中国争取的重点应该是技术，因为技术才是我们最缺乏的，也是在目前阶段最有可能通过谈判打开的获取大门。