动力机制：关于激励与约束问题的政策分析

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动力机制：关于激励与约束问题的政策分析 　　 一切社会经济活动都是由人参与的活动，因此，要提高社会经济活动运行的效率，就必须认真研究调动人们积极性的动力机制问题。调动积极性，一要靠激励；二要靠约束。为此，本文将就如何调动政府公职人员、企业经营者和劳动者职工的积极性问题，从激励与约束机制设计的政策层面作一初步分析，以供决策者参考。







  一、促进公职人员勤政廉政亟待建立公职金制度如何使国家公职人员克己奉公，清正廉洁，这是党和政府历来十分重视的一个问题。为了实现这一目标，近年来我们在完善干部考核和加强对公职人员的监督方面不断加大了力度。实践表明，这些措施的施行，一定程度上提高了机关工作人员办事效率，促进了廉政建设。但是，我们同时又看到，当前政府公职人员普遍缺乏敬业精神的现象仍没有得到根本扭转，干部队伍中以权谋私的腐败行为还在蔓延。何以如此？如果从体制上分析，我们认为当前干部体制存在的激励与约束不对称，重监督而轻激励是一个重要原因。



  加强监督，对公职人员无疑是一种有效的、必要的约束，而这种约束却存在两个难题：一是巨大的成本。因为无论党内监督还是社会监督，一旦发现某公职人员有腐败行为，从调查取证到立案惩处都需要支付巨大的费用；二是巨大的损失。由于监督通常只能是过程中监督和事后监督，因此即使发现某人有渎职失职或贪污受贿行为，尽管我们也可以对其当事人予以行政处罚和法律制裁，但他所造成的经济损失却难以挽回。因此，促使国家公职人员勤政廉政，除了加强监督以外，还应该强化激励机制，从积极方面引导广大公职人员敬业务实，拒腐防贪。



强化对政府公职人员的激励，现行的作法主要是对有突出政绩的干部实行晋级提长。这种 “ 以官作奖 ” 的办法，虽然可以鞭策一部分干部积极进取，但对大多数公职人员来说，却不是一种有效的激励措施。因为能予以提升的毕竟只能是少数，而大多数人都不可能得到这种机会，如果公职人员一旦提升无望，那么他们工作的积极性从哪里来呢？所以，从经济学的角度来看，对公职人员的激励，重点应该放在物质利益的激励上。科学的利益激励机制，可以把外在的强制变为内在的驱动。马克思曾经说过，人们奋斗所争取的一切，都同他们的物质利益有关。改革开放以来，我们的经济体制通过引入利益激励机制，如农村的联产承包、部分企业实行的经营者年薪制、投资者的按股分红等，就极大地调动了广大生产经营者的积极性。事实上，当前我国政府机关缺乏活力、效率低下、腐败屡禁不止等现象的发生与我们对公职人员的物质利益激励不到位不无关系。近十几年来，由于经济改革成效显著，社会各阶层收入都有较大提高，但公职人员的工薪收入涨幅却不大，使其在社会上的经济地位相对降低。这不仅挫伤了公职人员的积极性，影响了队伍的稳定，而且由此产生了一系列贪污受贿、权钱交易等消极丑恶现象。因此，提高效率，根除腐败，当务之急是进一步强化对公职人员的利益激励。



增进对公职人员的利益激励，必须相应提高公职人员的经济收入。由于国家公职人员获得公职需要经过长期的教育和训练，从事的又是需要较高智力、负有重要社会责任的管理工作，是一种高级的复杂劳动，因此，按照社会主义的按劳分配和物质利益原则，国家公职人员享有较高的工薪收入是应该的。可是我们现在面临的问题却是，如何才能把提高收入与增进激励有机结合起来，使提高收入既能充分调动公职人员的积极性，又不致产生负面的社会效应。如果按现在一种流行的主张，即实行所谓的 “ 高薪养廉 ” ，普遍提高公职人员的工资水平，这一作法自然会受到公职人员的欢迎，对干部的勤政廉正也有一定的积极作用。但如果这一政策果真实施，又有可能引起干部与群众的对立。公职人员涨工资，企业职工怎么办？如果企业也跟着涨工资，那么结果必然是水涨船高、比例复归。这样，涨工资一方面对公职人员起不到激励作用，另一方面还有可能诱发通货膨胀。可见，对公职人员实行利益激励，用简单的涨工资的办法并不可取。



对公职人员既要提高他们的经济收入，又不能涨工资，那么，可行的办法是什么呢？我们认为，可以通过建立一种干部 “ 公职金制度 ” 来实行机制创新。其基本思路是：（１）由政府出面，为所有公职人员在银行设立 “ 公职金个人帐户 ” ，并根据贡献和收入对等的原则，按公职人员的不同职级较大幅度地提高相应的职务津贴水平；（２）为了把当前激励和长远激励结合起来，可以把公职人员提高后的职务津贴分为两部分，其中一少部分随工资逐月发放；另外一大部分作为勤政廉政抵押金记入政府为其设立的公职金个人帐户，并应规定，记入个人帐户的这部分公职金，只能在将来公职人员退职或正常离职时才可一次性提取，如果公职人员在任职期内因贪污受贿、渎职失职或违反党纪国法被开除公职的，则该款项全部没收上缴国库；（３）公职金制度一旦建立并启动，政府还应明确规定，今后公职人员退职或离职，只能一次性领取记入本人帐户的公职金，不得继续享受现行干部的终身物质生活待遇。



在我国目前建立这种干部公职金制度，不仅有必要，而且完全是有可能的。由于这一办法能较大幅度地提高了公职人员的职务津贴，而且还把津贴的大部分记入个人公职金帐户作为干部勤政廉政的长期抵押金，这必然会对广大公职人员产生巨大的激励和约束作用。同时，也正是由于这种提高的职务津贴并没有全部随工资发放，所以也不会导致干群工资攀比而引发社会总需求膨胀和物价上涨。此外，由于实行公职金制度后公职人员退职不再保留干部待遇，这样，政府就可以把原来准备为退职干部提供的物质生活待遇货币化，以此来抵补公职金的开支，因而不会增加财政的经济负担。我们可以算这样一笔帐，如果全国干部队伍的平均退职年龄为５５岁，平均寿命为７５岁，那么按现行体制，国家需为其提供２０年的干部生活待遇，如果按每人每月４００元计算，一个人就需财政负担９．６万元，而假定一个人从２５岁进入干部队伍，到５５岁退职，那么他可以享受３０年的职务津贴，如果每人每月按３００元记入公职金帐户，这样财政只需为其提供９万元就够了。可见，公职金制度的设立对国家财政来说，无论当前还是长远都不会构成太大的支付压力。



二、强化经营者关切度：所有权不是独步单方



经营者能否象关心自己的财产一样关心国有企业资产，这是国有企业能否真正搞好搞活的一个决定性条件。企业财产所有权与经营者的关切度，应当说两者是具有一定的联系的。不可否认，经营者如果同时作为企业资产的所有者，必然会对企业有很高的关切度。因为企业经营失败，将直接危及到经营者的自家性命，古今中外大量私人企业主因破产而跳楼自杀的事实足可以证明这一点。那么，我们是否就可以由此作出推断，只有经营者成为资产所有者时，才会对企业有高的关切度呢？或者说，作为非所有者的经营者，就一定不会对企业有很高的关切度呢？事实好象并不全然如此。从西方发达市场经济国家企业经营的实践来看，就有不少成功的大企业的经理人员甚至公司董事、董事长也不是企业的所有者，不持有企业的任何股份，不对企业亏损负财产赔偿责任，可是这些企业的经营者却仍然对企业保持着极高的关切度。美国汽车行业的经营巨子亚科卡就是一个很好的例证。他起初受聘于福特汽车公司出任总经理，曾为福特公司创下了年盈利１８亿美元的记录，为福特公司在汽车行业取得领先地位贡献了非凡的才智，他为公司设计并销售的 “ 野马 ” 车风靡西方，为福特公司赢得了极高的声誉和广泛的市场。后来他又受聘

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