关于进一步完善我国党政机关公文处理法规建设问题的几点思考

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关于进一步完善我国党政机关公文处理法规建设问题的几点思考



　　 公文是公务机构依法履行职能的一种重要工具，公文处理本身就是一种有特定法律后果的法律行为。为此，以公文处理活动为对象，充分建立和实施相关的法律规范、制度规范就成为一种客观的必需。新中国建立以来，我国党政领导机关对公文处理法规建设给予了必要的重视，并作出了不懈的努力。早在建国之初的1951年9月，中央人民政府政务院就颁布了新中国第一个公文处理方面的行政法规《公文处理暂行办法》，1955年和1956年中共中央先后制定了党内规章《中国共产党中央和省（市）级机关文书处理工作和档案工作暂行条例》、《中国共产党县级机关文书处理工作和档案工作暂行办法》。其后，经过多次反复的修订或全面更新，党政两大系统分别颁行了各自的公文处理法规[1]：《中国共产党机关公文处理条例》（经中共中央批准，中共中央办公厅1996年5月发布）；《国家行政机关公文处理办法》（国务院办公厅1987年2月发布，1993年11月修订）。



几十年来，我国党政机关公文处理法规建设工作，无论对维护公文的法定效力功用，还是在更高层面上对规范和改善管理、保障国家和公民权益、提高工作质量和工作效能，都发挥了非常有益、有效的作用。但同时，我们也不能不认识到，与其他领域相比，与时代的需要和要求相比，公文处理法规建设也还存在一些不足，存在一些不够完善之处。我们有必要充分认识、努力弥补这些不足，使公文处理法规不断趋于完善。本文作者不揣冒昧，仅就《中国共产党机关公文处理条例》《国家行政机关公文处理办法》两个法规中所反映的情况，大胆就进一步完善我国党政机关公文处理法规建设的若干问题提出一些不够成熟的意见，欢迎批评指正。



（一）应进一步充分体现与“立法”宗旨相一致的“立法”精神。



在《中国共产党机关公文处理条例》和《国家行政机关公文处理办法》中都有对自身“立法”宗旨的明确表述，尽管具体文字有所不同，但实质内容是一致的，都可以概括为：规范管理（规范化）、改善管理（科学化）、提高工作效能、确保公文质量。对属于机关内部程序性规范的公文处理法规而言，以此为“立法”宗旨，无疑是正确的，而且它们也在具体规范中得到了较好的体现。但如果用更高的要求来衡量，笔者认为，在法规中还应当更充分地体现和贯穿与这一宗旨相一致的“立法”精神。如“制度面前人人平等”精神；“权利与义务、利益与责任对等并完整”精神；“服务基层”精神；“简化便利”精神等。



公文处理所以要以统一法规制度的形式实现规范化，在一定意义上，就是要利用“法规制度面前人人平等，人人正当权益被维护，人人受相关规范约束”的特点，为上上下下各个部门、各级各类工作人员共同参与、分散进行的公文处理活动定规矩，以建立秩序，确保质量和效能。但在目前的法规中，多数具体规范是针对“下级机关”“下级工作人员”的，而且主要是规定他们的责任和义务的：“上报的公文，必须……”“下级机关要……。相对的，对“领导者”，对“上级机关”的规范中责任义务方面的规定不多，而多数是“上级机关有权……”。我们姑且不从法理精神上去谈问题，就从实施效果方面看，这种对上约束少、责任少而权利多，对下约束多、责任重而权利少的不对称现象，对保证公文处理效能和质量都是不利的。因为对公文处理过程来说，其中对公文产生效力影响最大的是作为机关和部门法定代表的各级领导者和他们的活动；效力最大、强制力最强，一旦出错，负面影响最大的也是上级机关制发和处理的文件，如果领导者、上级机关不能平等地受到规范的约束，全面提高工作效能和质量当然就难成现实。



同任何一种管理工具一样，简化、便利的公文及其处理活动才是最有效的，最有质量保证的。“简单就是可靠”“便利更有生命力”已经被越来越多的管理者所认同。在公文处理过程中，超过实际需要的多样性从来都是公文质量与公文处理效能的大敌，我们有极大的必要以科学的简化手段进行斗争。实践告诉我们，在公文处理这样一个在党政机关内部几乎人人参与的工作活动中，不能期望所有的参加者都能成为公文处理的专家，因此，有关的制度、方法、程序应尽可能在功能不变的前提下化繁为简。因为只有简单方便，才易于被人们有效掌握，才便于推行，才可以对所有的人严格要求；也只有简单方便，才可以降低操作难度，减少中间转换环节，使公文处理过程少出现差错，进而提高公文的质量。这种简化便利的精神在现有的公文处理法规中已经得到一定程度的体现，如在最近几次修订过程中就都对公文文种进行了简化。但笔者认为，这种简化的范围和力度还都有进一步扩大和增强的必要和可能条件。



就以公文文种为例，现有党政机关公文处理法规规定的文种都有十几种之多。我们知道，一般情况下，对事物种类划分得越细，事物之间的区别就越微小，也就越不易于界定事物。有一点实践经验的人都清楚，当一个并非公文专家的机关工作人员要动笔写一份公文，而他所面临选择的公文文种有十几种时，要精确把握文种间精细的差别，完全正确地选好文种决非易事。这可能正是现实工作中文种用错的公文满天飞的原因之一。公文处理管理部门对文种不正确的公文当然想管，无奈不能准确选择文种的人太多了，“法不责众”（这样做当然不对，但控制能力毕竟有限，违者太众，责不胜责）只好听之任之，或者纠一下大错，放一批小错。这样的结果是非常有害的，规范使用文种的目的（使人们只看文种这一两个字，就能清楚对方与自己是什么关系，文件内容对自己的行为有什么影响）达不到不说，还会使法规的严肃性遭到破坏，使法规的效力大打折扣。所以，与其如此，还不如对文种作进一步的简化，种类再少一些，相互间的界限更清楚一些，多数人经过简单培训就能正确掌握。在这样的基础上，对少数人的错误就可以坚决纠正，只要有错，大错小错都不放过。



(二)应增强党政机关公文处理法规中规范内容统一一致的程度。



公文处理规范的一个重要特点是强调规范内容的统一一致，这其中的道理非常简单。公文处理是一种信息沟通活动，而一切有效信息沟通的前提条件都是要保持“符号体系”的统一一致性，“符号体系”的统一程度越高，信息的沟通过程就越短捷，转换环节就越少，出现错误的几率也就越低。这当然就意味着信息沟通有了更好的效能和质量保证。但目前在我国党政两大系统适用的公文处理法规中，还存在一些本应当统一一致，也可以统一一致，但实际上却作了各不相同，甚至完全相反的规定的情况。这种人为造成的多样性，已经给党政机关的公文处理工作带来了一些本不该有的困难和损失。



我们必须承认，党的机关与行政机关地位不同、职能不同，具体活动方式也有所区别，而且这些不同和区别，必然给服务于机关职能的公文处理活动带来一些各具特点的影响。但是，在我国，中国共产党的执政党地位，以及党组织与行政机关的关系模式，决定了党的机关与行政机关在公文处理方面的客观共同点要远远大于它们之间的差别。它们之间的公文往来最密切，几乎没有一个党的机关不处理来自行政机关的公文，也没有一个行政机关不同党的机关公文打交道，而且现行的管理体制还需要同级党政机关经常性地联合制发同一公文。在这种情况下，党政机关在公文处理规范方面的不一致，特别是在“接口”方面的差异，就不可避免地成为妨碍有效沟通的障碍。



笔者认为，目前党政机关各自的公文处理法规中需要就如下几个方面取得尽可能大的统一一致：有关的概念的统一，特别应就反映工作活动及其流程的工作术语等作出统一的规定，

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