关于进一步完善我国党政机关公文处理法规建设问题的几点思考

保证其从词形到释义的完全一致，以建立起共同的工作语言；有关公文文种的统一，主要是针对党政机关通用的公文文种统一规定其名称、性质和适用范围，要保证对同一文种的所有表述完全一致；有关公文格式的统一，主要是针对公文的基本式样，有关尺寸规格，各部分内容的位置及排列规则作出一致规定，尽量减少党政公文在格式方面不具备实质意义的差别；行文规则基本精神的统一，也就是针对既适用于党的机关，又适用于行政机关的规则作出一致性的规定。



（三）应在公文处理法规内容体系中补充完善一部分具有基本性的内容。



在党政机关公文处理活动不断面临新的客观环境条件，不断面临新的客观要求的情况下，公文处理法规需要补充一些新的内容，以对新要求作出回答，满足客观环境条件的需要。



笔者认为，在举国强调依法治国，强调党在宪法法律范围内开展工作，强调依法行政的情况下，公文处理法规中应适时地就公文处理所涉及的一些法律问题积极作出规定。如公文生效要件问题（制发者要件、内容要件、程序要件、外部形态要件等）；公文效力范围问题（公文时间效力范围、空间效力范围、机构效力范围、人员效力范围等）；公文效力等级问题（效力等级的划分及各等级公文间的关系）；公文失效的条件及其确认，失效公文的处置（撤销、终止、中止等）；公文不同文稿、文本的效力问题；公文附件效力问题；一些特殊公文，如电子文件的效力认定问题，公文复制品的实际效力认定问题，公开发布公文的效力认定问题等。



笔者还认为，公文处理法规中还应有针对性地就客观实际工作中迫切需要确立的一些带基本性的规则作出规定。如公文文种的选用规则，行文规则中的越级行文条件、多级行文条件、联合行文条件、抄送公文条件，以及机关内部外部会商（很多机关又称其为会签）程序、公文审批签发程序等。





（四）应更加讲究“立法”技术，使公文处理法规本身就成为典范公文。



公文处理法规是“管”公文的特殊公文，为了提高自身的质量，同时也为其他公文树立样板，它自身就应当是一个精品公文、典范公文。要做到这一点，需要现有的公文处理法规继续在具体技术层面上精益求精。



在“立法”技术方面，现有公文处理法规应当更讲究：



●用语的规范和精确。特别要注意使同一法规中表达同一概念的词语从词形到词义前后一致，必要时还应保持对相同类型事物和概念表达时所使用的句式大致相同。一定要禁绝同一概念用多种词语表达，不同概念用同一词语表述。要避免或者尽可能减少使用“一般”“原则上”等表意不确切的词语去界定是与非，确认程度和范围。



●归类的合理和准确。要科学设置类项，使同类事项集中，不同类的事项分开。一定不要割裂事项间最密切的逻辑联系与时间联系，避免出现脱节现象。



●排列的有序和科学。项目的排列应有合理的次序，既要注意遵从习惯和惯例，更要注意根据工作规律，根据具体情况确定排序的依据。究竟是按事物发展的时序，按工作程序，按提出问题——分析问题——解决问题的事理逻辑层次，按事件构成要素的逻辑次序，还是按构成事物总体的各“部分”的性质及相互关系排列，应认真加以分析和研究。



●结构安排的规矩和有效。要尊重规范性文件在结构安排方面的规范性，如以条为基本表达的单位，分章表述时，每一章至少包括两条内容等。还要讲究阅读和执行效果，如尽可能用主题句概括出每一条规则之后，再详细说明具体要求；……。





（五）应认真做好规划工作，在既有法规的基础上形成公文处理规范体系。



同许多人的看法相同，笔者也认为，现有公文处理法规，不管是党的机关的，还是行政机关的，都给人一个很明显的感觉，这些法规规范的各项内容之间涉及对象面的大小、规范自身的规格，规范内容的精细程度都有非常大的差别。同一法规，有的规范寥寥数句，概括出的是非常重大的原则，有的则用几句甚至一个不短的段落定义公文中一个符号的含义和使用方法；有的规范是坚定不移地讲“必须如何如何”，有的则为保持对所有情况的适应，不得不犯规范性文件的禁忌讲“一般应如何如何”。笔者觉得，之所以会出现这样一些问题，主要是由于我们让一个法规负载了一个规范体系的重负。也就是说，现在的一个法规所承载的应当是一个公文处理规范体系所应当负担和能够负担的。对于这样一个涉及面宽，技术性比较强的公文处理活动来说，如果要进行规范，单靠一两个法规是远远不够的，必须建立一个包含有若干个法规、标准和其他规范的的规范体系。为此，要完善公文处理法规的建设，必须尽快改变目前靠一个法规顶天下的局面。这需要我们认真进行规划，合理地进行分工，按照客观的规律性去建设规范体系。



按照笔者的初步设想，公文处理规范体系应当由这样两部分规范构成，一类是可以自主创设规则、主要涉及基本性问题的；另一类是对前一类起补充说明作用和具体执行作用、涉及各种操作性方法程序的。前一类是强制性规范，是典型的和真正意义上的法规。后一类则可以既有强制性规范；又可以实事求是地包含一部分供执行单位自主选择，一经选定就要不折不扣执行的选择性规范；还可以包括一部分旨在进行方法指导，并不要求不折不扣实施的推荐性规范。这样硬的就是硬的，软的就是软的，原则的就是原则的，具体的就是具体的，粗的就是粗的，细的就是细的，宏观的不涉及微观问题，微观的也不“侵入”宏观的领域，各种规范各司其职、各负其责、各有侧重，各讲各自的话，各实现各自的功能。



[1] 为行文的方便，本文暂且称这两个规范性文件为法规。





作者：赵国俊

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