关于旅游业改革的几点思考

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一、旅游业现有体制下的两对不调和关系

旅游业作为一门先导产业，客观上要求其管理模式和企业组织形式能按照市场经济的特有规律进行运作。在建立社会主义市场经济的总体框架中，旅游业应最先实现与国际接轨并按照国际惯例组织行业生产。但中国旅游业在计划经济向市场经济过渡的特殊历史条件下，还未来得及理顺政府行政管理部门与企业的关系和企业与市场的关系，从而使行业缺乏应有的持续发展内动力。这两对关系中，企业作为市场经济的主体处于中心位置。这个问题的提出，并不否认中国旅游业在一些具体措施方面已经按照国际惯例进行操作。从宏观上看，旅游业在行业管理和行业服务的实践中已经摸索出了一系列适合中国特色的行业规律，并制定了有效的规章制度，使旅游业在发展中有章可循，这对规范行业行为产生了实际效应和深远的影响。企业在组织生产过程中尽管还有些差距，但已经开始向制度化和标准化过渡，并被越来越多的国内外旅游者所认可和接受。
上述两对不调和关系的形成和存在，既有其深远的历史原因，更有其剪不断的现实联系。我们可以从两个不同的视角来评判政府行政管理部门和旅游企业间的不协调因素。首先是政府行政管理部门不能在市场经济中找准自己的角色，角色不定位就很难弄清楚自己该干什么，不该干什么。这一方面是因为政府部门尚未脱离计划经济的惯性作用；另一方面是管理部门受自身利益的驱使（这特别表现在对直属企业的管理上）。由于行政部门把直属企业看作是自己的经济利益源泉和传统权力范围，因而不愿把企业按照现代企业制度改造成相对独立的法人企业，在行使政府职权进行行业管理活动中，就不可避免地在行业管理中导致不公平待遇，直属企业和非直属企业不能等同视之，从而降低行业管理的威信。当然旅游管理部门也可找到充分的托辞来为自己开托，政府给旅游管理部门的行政开支实在难以实现行业管理和行业服务所需费用的平衡。
从企业的角度看，企业惰性和企业领导人的怯懦是企业改革的主要障碍。在世界旅游业和中国旅游业一片繁荣的景象中，旅游企业的经济效益相对于许多困难中的工业企业要好得多。企业在比较中，内部很容易滋生一种不求上进的惰性。加之一些企业领导人不能认识到市场经济的本质要求，对企业全面走向市场诚惶诚恐，对企业在市场中的生存能力缺乏信心，因而不能以一个企业家应有的胆识把企业引向市场，却甘愿接受管理部门的直接干预，哪怕是任其摆布，只要不丢官位便是。于是，在政府管理部门与企业的双向选择中居然有了一种契合，那就是维持现状。管理部门有了干预企业行为的权力，而企业也无可奈何地接受着政府的干预。迄今还有一些旅游企业的性质是事业单位，而这些企业则乐不思改。
企业改革从本质上说应是企业自身的要求。当一位真正的企业家认识到企业需要什么样的组织形式和内部运作机制以适应市场的客观要求时，他便会不失时机地改变现有企业模式。但由于中国具有远见灼识企业家的匮乏，企业领导人不是向企业负责而是向主管部门负责，旅游企业与市场的关系便很难理顺，企业的组织形式不能创造一种机制保证企业的行为规范，结果常常是“后院起火”。
中国旅游业的现有体制是产生两对不调和关系的根本原因，而两对关系的存在又维护了现有体制的稳定。只有打破这种僵局，中国旅游业方能注入活力，在竞争激烈的大市场中求得生机。政府管理部门应以建立大旅游市场的战略眼光率先迈出第一步。但在改革的呼声中，事实恰恰相反，我们更多地是单纯谈论企业的改革，却并未把管理模式的改革提上议事日程。

二、旅游业管理模式的改革

１．旅游行业管理的本质。纵观世界各国旅游业管理模式，无论其管理部门作为政府的独立部门存在还是隶属于商务部、交通部、文化部、经济部，其管理模式主要有三：一是旅游管理部门作为政府行政权力机构，代表政府行使管理权力，如美国商务部旅行游览管理局、加拿大政府旅游局、法国政府旅游局、英国政府旅游局、瑞士国家旅游局、泰国政府旅游部等。二是旅游管理部门以半民间半官方的协会形式出现，但实质上行使了一部分政府职权。如香港旅游协会便是典型例证。三是公司管理模式，即全国旅游总公司按企业集团的管理方式对旅游企业实施垂直管理，如韩国旅游总公司。无论三类管理模式在管理方法上如何变化，但它们的最终目标都是通过各类管理手段来贯彻行业意志，规范行业行为，促进行业健康持续地发展。

２．中国需要真正的政府管理模式。中国目前处在一个市场经济初期发育阶段，不健全的法制与不成熟的市场并存。在这种历史条件下如施以协会或公司管理模式显然是不合时宜的。旅游管理部门既要根据行业发展情形制定竞争规则又要施以强有力的手段来监督这些规则的贯彻落实。要确保这些功能的有效运转，则非依靠政府行政权力不行。迄今为止，政府权力还是企业认同的规范市场行为的最佳手段。
中国各省、市旅游管理模式在形式上多为政府行政管理，并冠之以“旅游局”的名称。还有的地、市将外办与旅游局揉在一起。但值得注意的是，许多地方的旅游局都未进入政府序列。这实质上体现了当地政府把旅游业当作一种边缘产业的政府经济格局。这样模糊的管理模式有四大弊端：首先，旅游局在代表政府制定法规和行使管理手段时有些名不正言不顺。其二，旅游局在与序列部门工作协调中总处在边缘位置而难以进入中心角色。其三，旅游局没有畅通的渠道使政府核心决策者获得充分的旅游业真实信息以制定合适的产业政策。其四，由于旅游管理部门与政府的关系没有理顺，行业管理的权威便被削弱。
既然中国旅游业需要政府行政管理模式，而且旅游局在形式上也代表政府行使职权，那么为什么还要把旅游局排挤在政府序列之外并使之工作难度复杂化呢？在全国机构改革和公务员制度改革过程中，旅游局能否获得一个与序列局同等地位的机会是全旅游行业和各地决策者应严肃思考的问题。尽管一些收益较好的旅游局不愿进入政府序列，但从行业管理的需要来看，我们应舍小利求大利，庄严地行使政府赋予的权力。

３．如何建立真正意义上的政府管理模式。要建立一种管理模式就是对管理部门的角色实行定位。在政府行政管理模式下，管理部门应放弃对直属企业的直接管理，超然于对个别企业的利益渴求，面对整个行业进行宏观管理和宏观服务。笔者不赞同管理部门同时挂上“旅游局”和“旅游总公司”两块牌子，这既不符合市场经济中政企分离的原则，也不能保证在行业管理方面的公平性。企业是以实现利润最大化为目标，而管理职能是以规范行业行为为首要任务，他们之间的利益取向不能说没有对立的方面。具体而言，旅游管理部门应主要行使好如下职权：

Ａ、制定行业发展规划并在此基础上保证供求关系的总量平衡；
Ｂ、负责组织社会力量对旅游资源开发的规划及旅游项目的审批；
Ｃ、负责制定行业管理法规并通过各种手段监督实施；
Ｄ、组织旅游业对外宣传促销，塑造所在地在国际国内旅游市场上的整体形象；
Ｅ、组织开发适宜的旅游产品；
Ｆ、组织行业人才培训，开发行业人力资源；
Ｇ、提供行业服务，使管理手段和服务手段并存。

４、建立多层次、多侧面的旅游业管理网络体系。政府行政管理是中国旅游业管理的主要手段，但并不是唯一手段。旅游行业规范的形成和发展需要通过多层次、多侧面的管理网络体系来制定、贯彻和监督行业行为标准，从而形成一种行业制度或者说行业纪律。这个目标的实现不是单纯依赖于旅游管理部门的努力就能完成的，但旅游局应在这个管理体系中起核心作用，并有责任扶持这个体系的形成，操纵其运作以完成行政管理意志。
旅游行业协

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