论财政的一般性质、基本准则与行为规范

得的收益相等。条件3 说明的是在财政组织内部如何才能实现效率最大化的问题。当其所耗费的成本（财政支出）与其所获得的收益（财政收入）相等时，财政效率才可能最大化。
1.关于财政行为的社会化。公民与政府部门的选择行为直接影响着财政效率的高低。我国由于传统体制的原因，居民进行财政选择的动因和能力一直比较弱，这显然不符合我国的经济制度。在民主体制下，“在某一最终阶段或层次上，个人在集体决策中总是不得不选择他的资源如何被集体地使用，就象被私人地使用一样。”事实上，财政作为全社会的事，从来就离不开个人的参与。既然财政与微观经济单位是平等的交易关系，每一个公民就应当明白，自己的税赋最终将为自已带来应有的收益，自己不纳税就等于对他人的剥削和占有，因此偷漏税，是不道德的也是没有理由的；另一方面，政府部门也没有权力浪费纳税人的每一分钱，只要有可能，就要让纳税人清楚自己的税都要哪些去了，他们得到了什么好处。这样，政府便不再是救世主，而人民却在另外一种意义上成为真正的主人。
首先，财政在政府中要有一定的独立性。政府并不是抽象的人类上帝，它是各种具有不同利益要求的个人和集团互相作用和较量的场所。按布坎南的说法，在公共选择的决策中实际上并不存在“根据公共利益进行选择”的过程，而只存在各种特殊利益之间的“缔约”过程。由于政府具有超越其它社会单位的权利，因此它并不一定要追循经济法则才能完成其意志。所以财政目标并不总是能与政府目标保持一致。从根本上讲，财政是直接对纳税人即大众负责的，而不是直接向政府负责的。所以，财政行为应更多地反映民众的意志，而不是政府的意志（当然是在二者不一致的时候）。因此，财政计划和人员机构等财政工作必须通过人大的认可，真正实行人民代表大会制度，使居民的集体意见能够在财政行为中体现出来。
其次，社会法纪是规范财政部门与大众关系的重要工具。法纪既是使财政意识深入人心的手段，也是保证民众实施其自身权力的手段。在民族的历史长河中有许多沉淀物，其中旧的、不适时代的东西很难在短期内自发消亡。因此就需一个强有力的制度强力革除旧观念的实际影响，并使这种制度逐渐深入人心，成为一种习惯。社会公民在经济上对社会所要承担的义务必须以详细、准确的条文在法律上体现出来。中、小学生从课本中就应当能够学习到它的有关知识和内容。从经济学角度来讲，存在偷漏税情况的原因就在于当事人为此付出的成本过小，甚至不付出成本。因此，税收立法的原则就应当是“轻税重罚”，一旦计录在案，当事人将在就业、申请公司执照甚至生活水平等方面受到更多的审查和管制。法纪也对财政部门的行为起到约束作用，它反映着财政部门与社会成员之间的固定关系。法纪是全社会的行为准则，财政部门的工作必须在法纪允许的范围内通过一定程度和手段来进行，并公开地接受社会监督。就中国目前情况而言，在监督财政方面，应抓紧制定税收基本法、国有资产管理法、基金法、国债法、社会保障法，执行预算法、税法和税收征管法。在财政监督方面，尽快制定票据法、审计法、成本法，有效贯彻公司法、会计法、注册会计师法。通过这些法规，实现财政活动从“人治”到“法治”。
2.关于财政职能范围。职能一词指的是人、事物或机构本身所具有的功能和应当起到的作用。财政职能实际上也包含着两层含义：一是财政本身所固有的功能，它具有稳定性和自发性，只要财政存在它便客观存在；二是财政应当起到的作用，它规定了财政功能发挥作用的外延边界，同时也规定了财政行为所应包含的各项具体事物或内容，这个层次上的财政职能是不断变化发展的，是由生产方式、经济运行机制的实际要求决定的。现在我们所说的职能转变指的就是后者，而不是前者。
财政职能范围应以效率标准来界定。市场经济条件下的财政职能范围包括：1.存在社会效率，但个别效率低，甚至趋近于零，因而其它个人和社会组织不愿涉足的领域，如国防、社会治安等公共产品的提供；城市道路、桥梁等基础设施的建设；义务教育的提供及环境污染的治理等。2.存在较高的社会效率和个别效率，但由财政部门完成的效率要高于由其它个人和社会组织完成的效率的领域，如城市供水、供电、供气及邮政、通讯等行业和部门。3.财政所特有的，矫正市场失效、促进整体效率提高的宏观调控领域，如通过财政政策来帮助完成总需求与总供给的基本平衡、熨平经济波动；通过提供社会保险及其它福利政策、税收政策来调节收入分配等。应当特别说明的是，笔者并不完全同意在市场经济条件下，财政活动要局限于公共产品供给领域的说法，因为在不同的时间和条件下，效率对财政提出的要求也可能是不同的。
现在的问题，首先是财政做了一些不应该做而实际上又介入过多的事情，应当逐步退出。比如在基建投资方面，我们国家一直存在着盲目上项目，摊子过大的问题，很多应由微观市场主体兴办的加工产业、非重点建设项目却由财政部门来投资安排。再如企业亏损补贴，虽然原则上说有政策性亏损与经营性亏损之分，但在具体工作中却很难区分开来，最终是国有企业都由财政包起来，同时也造成了政府对企业的过多干预。此外，还有价格补贴、福利住房、有自收自支能力的行政事业单位的工资福利等等，财政的负担相当沉重。相反，作为迈向工业化的农业国，农田水利基础设施的维护和加强长期被忽视；原材料、能源、交通运输业严重滞后于加工业的增长，成为制约经济发展的瓶颈；社会保障制度严重滞后，占人口80％的农民保障仍然是一个空白点。所以，转变财政职能的第二点，就是要集中财力，做好财政应当做好的事情。
第三，如果财政职能范围明确了，各级财政的事权和支出范围划分也应当是比较明确的，也就是说，各级财政的支出需要基本上是固定的。因此，财政工作就可能把“量入为出”原则与“量出为入”原则有机地结合起来。所谓“量入为出”，就是有多少钱办多少事。就财政赤字而言，如果赤字支出提高了整体经济效率，最终增加了财政收入，它就是合理的。但长期的或被动的赤字是没有理由的。至于预算外资金，为体现“谁办事谁受益”的原则，在其最初的激励作用已基本消失的情况下，要么全部收归财政预算内管理，要么财政将不再负责该方面的经费支出。当然，一味地压缩财政支出也是不可取的。在资金需求相对无限性与可供资金有限性之间矛盾日益紧张的情况下，如果仍然坚持传统的理财观念，财政支出的正常增长被财政收入的非正常增长所束缚，不利于经济效率的提高。所以要根据需要科学地计划和安排财政收入总量。
3.关于财政行为方式。财政工作以效率为中心，不仅是观念上的改变，也需要在具体的财政行为方式上做一些调整。
首先，财政工作应注意量的界限。以教育投入为例。教育投入是财政支出的重要组成部分，在提高社会效率和增加发展潜力方面具有重大作用。但财政对教育的投入也不是愈多愈好。因为教育投资本身也体现边际报酬递减的特性。从效率角度来考虑教育投资是否合理，还需要考虑社会实际投资报酬率的大小，并将其与教育投资预期报酬率相比较。在发展中国家，可用于投资的资本（包括货币和实物）是十分有限的。将有限的资本投资于教育还是投资于其它行业，取决于这部分资本投资于不同行业的贡献率。来自台湾的罗正忠先生就曾研究了包括台湾在内的16个国家的社会投资状况，主张降低教育投资的增长速度。从我国的实际情况看，政府教育投资并不多，但社会教育投资却不少，以家庭为代表的社会组织有大量的资金投入到教育中来。所以，对财政来说，除了注意

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