乡村治理及其制度绩效评估:学理性案例分析

。对于前一问题上,多数人主张按土地人口分配,而土地人口较少的农户则要求按实际人口分配;在后一问题上,多数人主张按户头分配,而劳动力较少的农户则要求按劳动力多少分配。双方都可以罗列足够的理由,但由于多数原则,少数派的意愿根本无法实现、少数人的正当权利也就得不到尊重。而民主决策制度似乎很难同时解决“规模难题”与“少数人受损”的问题。这也是在制度绩效评估上遇到的难题。


  (四) 社会秩序与农村稳定


  高坝村仍然是一个以姓氏宗族为主要联结方式的村庄,主要存在李刘两大姓氏。但姓氏的分布在每个小组都相对集中,而且由于村内的公共建设项目几乎不存在,也就不存在围绕利益分配而出现的宗族派系斗争。本村近几年的治安状况良好,村内纠纷明显减少,村民之间的直接矛盾冲突呈下降趋势。而且,村民对乡村两级干部虽有不满情绪,但不存在直接的利益冲突,因此该村很少发生上访告状的事情。值得一提的是,年轻一代的崛起,大量人口的外出打工,使该村的宗族影响日渐衰微,村庄社会秩序的维持主要靠正式组织力量的调停。


  1. 社会稳定的指标分析


  衡量农村社会的稳定程度,需要选取恰当的、可观测的指标。在对高坝村的深入调查中,我们发现乡村社会的稳定情况相当复杂,除了常规的指标如暴力事件、犯罪率等内容外,另外一些隐形的因素也是影响农村社会稳定的重要力量。因此,简单的量化标准并不能真正说明农村社会的稳定情况,尤其是不能单凭农村社会纠纷、暴力乃至违法犯罪事件的多少来衡量,必须考虑到许多潜在的不稳定因素的存在,如不满情绪的增加,政治认同的弱化,集体安全(治安)的弱化,秘密组织的兴起等等。鉴于此,我们将这些因素划分为两个层次:显性层次与隐性层次。显性层次主要如农村社会纠纷事件、治安状况、刑事犯罪率等;隐性层次即那些可能影响社会稳定的潜在因素。只有将这两个层次的内容结合起来,才能真正说明农村社会的稳定程度。即使显性层次的指标所反映的稳定程度较高,但如果隐性层次的指标所反映的稳定程度较低时,我们便不能认为这样的农村社会是稳定的。只有当两个指标所反映的情况一致时才有效。


  2. 乡村社会稳定性与整合度分析


  考察农村社会的稳定,还必须与乡村社会的整合程度结合起来。社会整合度是指村庄内部的人际沟通、社会信任和互助的程度。社会整合度越高,村庄社会的秩序稳定性越强;而村庄的社会秩序越好,越能促进村民之间的互惠互信和社会交往。运用双变量交叉分析方法,可以将乡村社会秩序分为四种类型:高整合度高稳定型、低整合度高稳定型、高整合度低稳定型和低整合度低稳定型。


 


  当乡村社会整合程度较低时,即便社会稳定程度很高,我们也不能将这样的社会状况视为乡村治理的良性秩序环境,不能单纯地根据稳定程度来衡量制度绩效。因此,可以将具有高整合度的稳定视为积极型稳定,而将低整合度的稳定视为消极型稳定。只有高整合度高稳定型的社会状态才是良性的,乡村治理制度绩效应该以积极型稳定为追求目标,而这种积极稳定是建立在基础之上的。


  3. 政治认同与社会稳定


  政治认同是社会稳定的文化心理基础。村民的政治认同主要表现为对政府政策、政府行为、基层干部的态度、情感和议论等心理倾向。在政治认同不足的情况下,即使合法的强制也能维持社会秩序的稳定,但这种稳定往往是脆弱的。一旦社会不稳定因素积累到不可调和的程度,就有可能引发突发性群体性事件。


  由认同对象的结构性特征所决定,村民的政治认同也是结构性的。表1显示了村民政治认同的复杂结构。在进行这种政治认同评估的时候,就要具体考察认同的结构特征及其政治经济根源。


 


  在高坝村,分布在A结构和H结构的村民都是少数。大部分村民的政治认同结构属于B、C结构。具有B结构的村民,对乡镇干部的认同不高,是因为乡里的扶贫措施没有给他们带来直接的利益。C结构的村民认为在农民增收、减负等实际问题上村干部没有发挥什么作用。而政府的扶贫支农政策带有实惠。由此我们看到,政府扶贫政策给农民带来的实际效用是非均衡的,由此导致农民态度结构的多样性。因此,要提高农民对中央政策以及贯彻执行这些政策的基层干部的政治认同,最关键的是这些政策必须体现和维护大多数人的根本利益。


  在高坝村调查期间,村民政治认同的“流失”问题引起了我们的注意。考察认同的“流失”问题,一是要注意流失的方向,二是流失的程度。农民对正式体制认同的降低,并不意味着他们就没有认同了,而是认同于体制外的事物例如民间秘密组织等等。如果把这种认同界定为“负认同”,那么“负认同”的提高意味着“正认同”的减少。这种负认同的增强倾向表明,村民自治并没有有效地将村民组织起来,未能有效吸纳村民参与公共事务和提高村民的政治归属感。在高坝村,我们发现部分农民开始对宗教性和宗派性的秘密组织发生兴趣。例如,当地的一个民间秘密组织“基督门徒会”,通过会员间的互惠互助、精神及门规控制,吸引农民参与,扩张势力范围,从而分流农民的政治认同。这些负认同的因素,是农村社会政治不稳定的潜在因素。如何消除这些潜在因素,也是乡村治理的重要任务。


  结论作为乡村治理制度核心内容的村民自治制度,促进了中国乡村治理结构的转型和治理能力的增强。从1988年算起,我国的村民自治制度实践走过了15年的历程。现在,该是对这种制度所导致乡村治理结构的变化和成效进行系统化和理论化评估的时候了。


  学术界对村民选举、村民自治效应的评价性研究还处于初始阶段。这种研究是地方治理研究的组成部分。对于地方治理的学术研究,无论在广度和深度上都有很大的进展。一批新的研究成果,开始从地方治理的视野重新审视我国村民自治制度建设的基本经验和面临的挑战。学者们对中国乡村基层民主化的期盼依旧;对乡村社会的全面进步更是热情有加。而乡村治理的制度绩效,不仅需要衡量民主制度的进步,也要衡量和评估这种民主进步所推动的乡村社会全面发展的程度。


  乡村治理是多元主体对乡村社会的公共事务进行协同共治的过程。治理主体的多元性、治理方式的协同性、治理内容的公共性,体现在目标上就是全面推进农村小康社会建设。“三个代表”重要思想和全面建设小康社会的方针,为乡村治理制度绩效的评估研究提供了原则性指导。具体地说,以“三个代表”的精神贯彻之,就要全面具体地衡量现行的政策、现行的体制是不是使农民在经济增长中增加了收入,减轻了负担;就要具体衡量一个乡镇、一个村庄的社会财富、社会机会的公平分配状况;就要衡量农民参与社区公共事务的热情高低以及政治认同的实际结构;就要分析乡村的社会秩序是否适合农民群众安居乐业的要求;就要去评估农民的精神文化生活是否朝着公民文化的方向发展。高坝村观察的意义主要是方法论上的。高坝村所提供的只是一个案例分析,表明了我们的理论框架与现实之间的距离。进一步说,一种假设能否被接受为理论,不是取决于逻辑假设的自身完美,而是取决这个假设在经受实践检验后的解释效力。而要提高理论假设的解释效力和经受实践检验的能力,就必须把我们的理论假设具体化为在实证研究中可以观察、测度的指标,只有凭借这样的指标体系,才有可能达到全面、系统、客观地分析与评估乡村治理的发展进步的研究目标。

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