政策性负担、道德风险与预算软约束

现亏损，并使政府补贴的成本增加。

　　推论二实际上说明了，市场竞争程度的增加会使国有企业的预算软约束问题显性化，并增加政府补贴的成本。中国经济改革的历程能够很好地反映推论二的结论：改革开放以前，国有企业普遍盈利，改革开放以来，中小型国有企业的亏损面越来越大，很大程度上就是因为它们所处的行业市场进入门槛低，大量非公有制经济进入加剧了竞争程度。由于承担着政策性负担，并由此而带来国有企业的低效率（推论一），所以中小型国企的亏损也就在所难免，并且亏损面越来越大，政府对这些企业的补贴也不断增加，这就带来了财政和金融体系的风险。由推论二，我们同样可以理解为什么中央政府对国有企业改革会采取“抓大放小”的战略，因为全国国有企业几乎所有的利润都是由处于垄断行业的大型国有企业创造的，中小国企普遍亏损，政府便有动机甩掉中小国有企业这个包袱。

　　推论三，当国有企业承担政策性负担并亏损时，θ越低则政府补贴越多，国有企业的产量偏离（偏低）最优产量的幅度也越大。

　　推论三告诉我们，如果政府承担的补贴成本的比率越低，那么它能够承担的补贴规模就越大。国有企业经理就有动机扩大企业的亏损额，以使得企业能够从政府那里得到更多的补贴。推论三的结论反映了中国经济的特点：地方政府都有很强的动机去干预金融机构，要求这些金融机构向地方性的国有企业提供贷款，而一旦这些贷款形成呆坏账，则这种贷款损失的成本却大多是由中央政府来承担；中国国有商业银行的经营者也反映，自从1994年银行商业化改革以来，国有商业银行受到中央政府的干预已经越来越少，而他们所受到的干预主要来自地方政府。从推论三我们可以推断，当市场竞争程度足够高时，如果实行严厉的金融财政政策，地方政府的财政或金融约束越硬（θ越高），那么地方国有企业的预算约束也越硬（得到的补贴越少），国有企业的效率也越高。

　　推论四，当国有企业承担政策性负担时，如果B （L ）越大，则国有企业的产量偏离（偏低）最优产量的幅度就越大。

　　推论四和推论三道理相似，只不过它适用的范围更广（并不要求国有企业亏损）。如果政府从企业承担政策性负担中得到的好处越多，则政府愿意支付的补贴额也就越大，那么国有企业经理就有动机更少地付出努力，以分享政府从政策性负担中得到的好 对现实问题的解释及政策建议

　　下面我们就利用模型的结果来对社会主义和转轨经济中的一些现实问题进行分析。首先，为什么在计划经济时代，企业基本上没有任何生产的自主权？当企业承担着政策性负担时，企业经理完全的自主权会带来严重的道德风险问题，而剥夺企业的自主权，比如采用产量配额手段，则是一种次优的制度安排，它在一定的条件下能够减少企业的效率损失，保证企业经理最低的努力程度。其次，为什么在中国国有企业的改革过程中，政府对国有企业的补贴经历了从财政补贴、到银行贷款、再到股市融资的一个过程？实际上对于政府而言，这是因为财政对政府的财务约束是最硬的，银行贷款次之，股市融资的财务约束最软（即θ最低），财政是政府拿自己的钱去补贴，而银行贷款则是拿别人的钱去补贴，而股市融资亦然，并且股权融资的约束比债权融资更软。第三，为什么俄罗斯在对国有企业大规模私有化之后，政府向企业提供的补贴反而更多了？如果私有企业承担政策性负担，则私有企业从政府获得的补贴要比国有企业多，这可以解释俄罗斯经济的现象。那为什么俄罗斯政府不剥离私有化后企业的政策性负担呢？这是因为在“大爆炸”式的改革措施下，企业的政策性负担并未被剥离，或者不具备剥离企业政策性负担的条件。

　　最后，我们对上述模型结果的政策含义进行讨论。在经济由计划经济向市场经济转轨的过程中，市场的竞争程度必然越来越激烈，在这种情况下，企业的政策性负担必然带来企业的预算软约束问题，所以，要硬化企业的预算软约束问题就必须剥离企业的政策性负担。但是，如何剥离企业的政策性负担？从前面的分析可以看到，关键要从两个方面入手：一是要降低企业承担政策性负担给政府带来的好处B （L ），或者增加政府让企业承担政策性负担的成本。B （L ）在我们的模型中是外生的，但显而易见的是，B （L ）的大小也受外部经济制度因素的影响，比如，如果社会充分就业或者具有完善的社会保障系统，那么，政府让企业保持大量冗员的必要性就降低，B （L ）就会比较小，同时如果全社会都清楚地知道赶超的代价，政府放弃了赶超的思想，那么B （L ）也会减小。

　　二是要硬化政府的财务约束，对政府行为实施比较紧的金融和财政政策，目的在于让政府承担它补贴企业的全部成本（θ1），比如，减少政府对金融体系的干预，实现金融机构独立的商业化经营，以免后者成为政府补贴国有企业的工具。另外，加入WTO 给金融体系带来的竞争压力也有助于金融体系的商业化改革。

　　当如上两方面的条件具备时，政府就会有积极性去消除企业的政策性负担，而一旦政策性负担消除，政府就不再对企业的亏损负有责任，企业的预算约束也就能够硬化，经济效率可以提高。从上面的分析我们可以看到，为什么俄罗斯的私有化改革没有硬化企业的预算约束，因为它没有剥离企业政策性负担，私有化只会使政府的补贴增加，财政金融压力增大，进而导致严重的通货膨胀和金融风险。

　　政策性负担是转型国家中企业预算软约束存在的根本原因，起因于政府的赶超思想，所以，我国若要取消现有的企业的预算软约束，并且避免造成新企业的预算软约束问题，首先必须放弃赶超的思想。其次，要对症下药剥离国有企业现在承担的政策性负担。从近期来看，就是要加快健全社会保障系统，加快发展劳动密集型的中小企业，以减轻剥离企业的社会性政策型负担给政府和社会带来的压力；另一方面，就是要减少政府对金融机构和金融体系的干预，硬化政府的财务约束，降低金融体系的风险，同时要创造条件让资本过度密集的企业利用国际资本或是转产到劳动力比较密集的产业以解决国有企业的自生能力问题，消除国有企业的战略性政策负担。

　　结论

　　本文在一个动态博弈的框架下，对林毅夫及其合作者（1994、1997、1999）所提出的关于政策性负担与企业预算软约束的理论进行了模型化。文章的主要结论包括：在信息不对称、激励不相容的情况下，政策性负担必然会带来企业的道德风险问题，降低企业的效率；进一步，如果市场竞争程度足够充分，则政策性负担必然带来企业的预算软约束问题，也就是说，在这样的情况下前者是后者的充分条件；预算软约束问题与企业的公有制性质无关，相反在企业承担政策性负担的情况下，私有企业会比国有企业更容易产生预算软约束问题，并且有激励向政府要更多的补贴；当国有企业承担政策性负担时，剥夺国有企业经理的生产自主权，比如产量配额规定，往往是一种次优的制度安排，这解释了改革前为何国有企业厂长、经理的人、财、物、产、供、销的自主权都被剥夺的原因。进一步，在本文的逻辑框架下我们提出了相应的政策建议：在经济转轨过程中，市场化程度不断加深的情况下，要想硬化国有企业的预算软约束，就必须剥离国有企业的政策性负担，而要剥离国有企业的政策性负担，就必须放弃赶超思想，降低政府从让国有企业承担政策性负担中获得的好处，并硬化政府本身的财务约束。

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