浅议权力腐败的防范措施

断；要全面推广和落实“两公开一监督”制度；要把群体监督的威力性与舆论监督的曝光性有机结合起来。总之，正如江泽民同志在党的十四大报告中强调指出：“在建立和发展市场经济体制的过程中，我们“要切实加强各级党组织和纪律检查机关对党员干部的监督，加强人民群众、各民主党派和无党派人士对我们党的监督，建立健全党内和党外、自上而下和自下而上相结合的监督制度”，从而形成强有力的监督网络，发挥监督的整体效能。

其次，要强化以权力互相制约为主要内容的内部监督机制。从反腐败斗争中揭露出来的大量违法违纪案件看，许多腐败分子作案手段并不高明，但却为所欲为，畅通无阻，屡屡得手，一个突出的原因就是有些单位和部门疏于防范和管理，内部监督制约机制不健全，监督不到位，制约不得力。强化内部监督制约，核心是强化对权力的监督制约，关键是干部权力不能太大、太集中。不能把具有相互制约的职责和权力集中于一个部门或一个人，权力应进行适度分解和有效的制约，改变一个人说了算的权力结构。对掌管人、财、物等容易产生腐败、滋生不正之风的重要岗位、环节和部位，在定期进行岗位轮换的同时，还要加强岗位内部的制约机制建设，强化业务和分工的制约，制订必要的权力运行程序，不经过有关权力运行的制约程序，权力就不能生效，形成互相制约的权力格局。也就是说，要以权制权，即通过在个人、群体和不同机构中合理配置权力，达到权力的相互启动与适度分散及平衡。当一种权力的行使超过其合法限度时，就会引起相关权力的自行制约与限制，这样一种权力制衡机制应包括规定权力实施的程序和标准、权力行使各个环节上的互相制衡、政务公开、财产申报、离职审查和地域交流等制度。

最后，要建立具有相对独立性、高度权威性的监督机构。我国和国外监督实践证明，要实施有效的监督约束，必须建立一个具有相对独立性、高度权威性的监督机构。这一机构应具有相对独立性并拥有充分的自主权，依照法律法规行使其独特的监督使命，才能有效地防止和遏制腐败现象的滋生和蔓延。正如邓小平同志指出，加强监督，“最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查。”①

一些反腐败比较成功的国家和地区其专门廉政机构都有这样两个特点：一是直属总统（总理）负责，具有相对的独立性和一定的自主权；二是拥有足够而且广泛的权力。例如，香港的廉政公署，独立性强，职、权、责三者比较协调统一，采取惩治、防范和教育三管齐下的肃贪措施，收到良好的社会效果，赢得了香港民众的普遍信任，其成效与经验引起了世界各国的关注。再如新加坡的反贪污调查局，局长由总统任命，其地位、身份、权力均有严格的法律保障。该机构权力极大，可以随时查阅和冻结违法嫌疑者的银行帐户，开其保险柜，窃听电话，直到搜查、逮捕。在新加坡，上至国家领导人，下至一般公务人员，均不能以种种借口而成为法外公民。

从现行的体制来看，各级纪检监察机关实行的是双重领导体制受上一级纪检监察机关和地方党委、政府的双重领导，起主要作用的是同级党委和政府。由于经费和物资装备及干部的职务任免、福利待遇、离休安置等切身利益问题由当地党委、政府管理，而地方党委又是同级纪委的监督对象，因此便出现了监督客体领导监督主体，监督主体依附于监督客体的状况，这在客观上使监督者难以履行监督职能，缺乏执纪的自主性、独立性，使纪检监察工作容易受到权力的干扰和关系网的阻挠，尤其是涉及到当地利益或个别领导者的权益时更为突出。这种状况大大削弱了职能监督本身的力度。

为了改变这种现状，我们可以在借鉴国外先进经验的基础上创造具有我国特色的做法。一是把现有的纪检、监察、审计合并到反贪局中，直接隶属中央领导，不受地方政府管辖，其经费及物资设备由特定的专门渠道拨足，干部的任免及福利待遇由上一级机关负责。从而建立一个统一高效、独立性强的监督机关。二是赋予更大的权限，增强监督手段。也就是说，为了适应社会主义市场经济条件下监督实践的新特点的要求，所建立的以纪检、监察、审计、反贪局四位一体的新的监督机构，必须把这四个部门的职能和手段统一起来，赋予新的监督机构以纪检监察权、侦查权、审计权、拘留权和刑事起诉权。只有这样，才能真正形成合力，发挥综合监督效能。三是敢于冲破“关系网”、“地方保护主义”等重重阻碍，排除干扰，对一切有损于党和国家利益的违法违纪行为敢查敢管，努力提高和维护反腐保廉机构的权威性。　　

四、以法护廉，创造“不敢腐败”的法律环境

惩治腐败，建设廉政，是综合治理的系统工程，需要运用教育的、行政的、法律的多种手段，才能取得成效。而在这诸多的手段中，法律无疑是最为有效的手段。

过去，在高度集中的计划经济体制下，突击搞运动、说服教育和道德规范，通过把外在的价值标准内化为人们的价值取向，对人们的行为有重大影响。但这种影响带有很大的局限性。此外，一般政策性规定所起的作用也有限。十几年来，各级党政机关、各行各业发布的反腐倡廉的文件、通知等数不胜数，腐败之风并无收敛之迹象。究其原因，主要在于不论说服教育还是道德约束，都没有国家强制力的保障为后盾，一般政策性规定的强制力也十分有限。而法律作为一种特殊的规范，它不仅有说服教育和道德规范（不少法律条例本身就是道德规范）的功能，也有内化的特性。可以使只顾个人需要而不顾法律的规范要求的行为受到惩处。但是，由于我们缺少执法守法的传统，致使法制建设严重滞后，没有形成一套系统的、有效的法律规范机制对腐败现象进行预防、抑制和惩治。所以，一方面造成人们思想的极度混乱，对一些现象失去了辨别是与非、罪与非罪、违法与合法的能力；另一方面也使当前的反腐败斗争缺乏必要的法律依据和手段。

为此，我们必须加强廉政法制化建设，树立法律权威，把廉政建设的立足点放在不以个人品质和意志为转移，从而保证社会控制、廉政建设的制度化、经常化和有序化。正如邓小平同志在谈到廉政建设时所说：“还是要靠法制，搞法制靠得住些”。②当前，加强廉政法制化建设，关键是要完善立法，严格执法。

首先，要大力加强和完善廉政立法。也就是说，要以法律形式明确界定是非，用客观标准确认廉政、腐败的内含和外延，用法律规定衡量国家公务人员是否违背人民的意志，是否有违法乱纪、徇私舞弊等腐败行为。廉政立法的目的在于规范国家机关及其公务人员的行为，这是将廉政建设纳入法制化轨道的前提条件和重要环节。

不可否认，自从十一届三中全会以来，党中央、全国人大及其常委会、国务院制定了许多政策散见于《中华人民共和国宪法》及其修正案、《中华人民共和国刑法》及其十几个补充规定、《国家公务员暂行条例》等一百多个法律、法律性文件以及政策性文件之中。这些法律、法规和政策，就总体而言，属于法律规定的不多，政策性的规定占据主要地位；缺乏整体性和配套性；应急性多，稳定性少；惩罚性规定较多，预防性规定较少；原则性强，操作性差。因此，从总体上看，我国的廉政法律体系还不够完善，不能适应反腐败斗争形势发展的需要。

为了完善廉政立法，我们应当根据我国的国情，借鉴国外的先进经验，尽快制定《廉政法》、《反贪污贿赂法》、《公职人员财产申报法》、《经济活动实名法》、《党内监督条例》、《党纪处分条例》等，以便把廉政建设以及监督机关的职能、权力用法律的形式固定下来，明确哪些是可以做的，哪些是禁止做的，违反了就要受到什么样的处罚，使公职人员有必须遵守的具体规范，对权力进行有效的制衡。除了重视制定

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