转型时期我国国有企业公司治理失效分析

一部分国有企业实行股份制改造实现脱困、效益提高，国际竞争力增强等。但是，在改革的过程中，我国国有企业在进行公司治理方面存在着很大的失效。主要表现在以下的几个方面：

　　首先，控制权的扭曲。由于目前国有企业在完成公司制改造后仍以国家为投资主体，国有资产代理人虚拟的状况并未作根本改变，在产权上仍处于“超弱控制”状态。同时，政府作为国有资产产权代理人的特殊身份使其仍保留干涉企业运营的权力，以使各企业的运作服从政府的行政目标而不完全是资产所有者的目标，这也是通常所说的企业政策性负担还没有减轻，政企分开仍然不彻底，在行政上存在着对企业的“超强控制”。

　　其次，缺乏有效的监督系统。按照公司法的规定董事会拥有聘任、监督公司经理人员的权力，有权对经理的经营绩效进行评价，并据此对经理人员作出奖惩的决定，在必要时甚至可以解除经理人员的职务。因此，从理论上说，董事会应该在监督经理人员方面起到重要的作用，而事实上我国大部分国有企业虽然表面上采取董事会聘任总经理，并且进行监督。但是国有股“一股独大”的局面没有得到根本的改变，国有控股公司受到党和行政上的影响，实际上是翻牌公司。董事会和总经理依然受到行政的干扰，他们的任命或多少受政府的控制和影响，并且除上市公司外董事长和总经理的职责经常出现重叠。这样董事会由内部人控制，无法起到其应有的作用。所以使得监督控制系统的直接无效，这种方式的改制使公司制改造表面化、形式化，违背了公司制企业基本的原则，自然难以达到期望的效果。

　　再者，对经理人的约束进一步弱化。这主要是因为资本市场的不完善和经理人市场的缺失。在资本市场完善的情况下，代理权竞争和收购使经理人员面临自身可能被解雇的压力。在我国证券市场上，流通股在总股本中的比例较小，国有股高度集中，企业经理人员不会面临企业控制权被接管的压力。我国从2000年开始提出对国有股减持，但是由于各种原因，国家几次都叫暂停，要使中国的股市健康持续发展，以此推动国有企业的公司治理，路还很长。同时，大部分企业经理人员仍由政府任命而不是由市场决定，竞争性的经理人市场尚未形成，使经理人员所面临的可能被替代的压力大为弱化。

　　（二）我国国有企业公司治理失效的理论分析

　　对于国有企业公司治理失效的原因，学术界作了很多探索和研究，基本上可以分为以下几大类：产权论、市场论7和经理人约束论。产权论的基本观点认为中国国有企业的关键问题在于产权模糊。市场论认为国有企业的国有产权是清晰的，真正的问题在有效管理的缺乏，以及僵硬的、过时的产业结构。经理人约束论认为经理人在委托——代理关系下剩余权利增大，由于缺乏有效的内外约束机制，侵蚀国有资产及道德观念方面的原因给公司治理造成失效。

　　（1）产权论将国有企业公司治理失效的根源归结于产权不清以及在产权不清的状况下因所有权和控制权分离而产生的代理问题。按照产权论者的观点，政府作为国有企业的所有者实际上是无法对企业的管理层进行有效的监督的，因为严重的信息不对称使得监督成本过高，而无效的监督使得企业的管理层有机会以企业的利润为代价去寻求个人的私利。而且政府控制企业的动机往往不是利润驱动，这也会使以责任合同为基础、以激励为目标的局部改革受到严重制约。因此，为解决效率问题，应该推行股份制，使得企业可以将股份出售给企业员工或其他个人投资者，因为新的股东将会具有很强的所有者意识，也更关心企业的利润。当然，就国有企业而言，对于产权清晰问题也存在不同的看法。张维迎（1995）认为国有制或公有制就其定义本身来看就是不清晰的，因为只有将产权落实到个人的私有制才是清晰的产权。吴敬琏（1998）则认为现代企业制度并不必然需要以私有产权为基础，而是在国有企业中没有人代表作为企业所有者的国家的利益。他们认为“放权让利”的改革固然有助于中国的经济转型，但内部人控制导致的国有资产流失也反映了改革的负面效果，说明在这些“自主的国有企业”中国家作为所有者的利益并没有得到保护。很多企业通过少提折旧等方法增加企业的当期会计利润，从而为自己获取更大的利益，因为上缴国家的利润指标是固定的。当然，更有各种明目张胆的窃取国有资产的行为。因此，现代企业制度被用来作为对此问题的解决方案：通过公司化对国有资产进行评估，在此基础上将其转化为国有股；由于股份可以代表明确的产权，企业的董事会就可以保护国有股权的利益免受经理人私利交易（selfdealing ）行为的侵害。因此，现代企业制度的核心是股份制或公司化。而且，在这些学者看来，将国有企业改造成股份有限公司还可以终止政府对国有企业亏损的无限责任，因为股份有限公司的股东只承担有限责任。同时，只要国家在改制后的企业保持控股地位，就相当于国家以相对较少的国有资产控制了更多的社会资产，因为除国有股东，还有社会法人股东和个人股东。政府显然将这一理论融合进了其政策中。从现实的实践来看，尤其是从上市公司的案例来看，很难说这个政策解决了内部人控制问题，而且，如何保护小股东的利益不受大股东的侵害又成为一个新的问题。如果大股东控制企业的经理层，形成大股东和企业经理人联手剥夺少数股东的利益，则会对整个经济的运行和市场经济制度的建立造成极大的危害。

　　（2）市场论对产权论所认为的国有企业产权关系不清的说法表示反对。市场论者认为，国有企业的资产属于国家，而国家代表全体人民持有国有资产，国有企业的产权就定义而言是相当清晰的，因此，真正的问题不在于产权界定，而在于国有制实行中的问题，在于国家无力纠正政府官员的错误，保护全民利益。当然这可能会牵涉到政治上更敏感的政府结构改革。

　　市场论者认为，对于如何提高国企的效率而言，私有化既非必要条件也非充分条件，因为世界上既有很多低效率的私人企业，也不乏许多高效率的国有企业。林毅夫（1997）等人认为在提高国有企业的效率方面，建立一个功能完善的市场要比改革产权结构更重要。因为，按照他的看法，国有企业公司治理失效的原因在于缺乏竞争性的市场环境，而非产权关系不清。对于企业的两权分离问题，同时他也认为这并不是国有企业公司治理失效的真正原因，因为两权分离的现象自现代公司制企业产生以来就一直存在。他们认为国有企业的问题在于软预算约束、政策性负担（包括退休金和社会福利成本、企业富余职工以及价格扭曲）以及对企业管理层进行监督的高成本，而这些问题的产生是由于市场体系不成熟的结果。因此，在没有一个公平的和竞争性的市场环境下，单纯推行股份制并不能完全改变企业的绩效。

　　（3）经理人约束论认为国有企业治理失效的主要原因归为经理人的监督约束机制不完善，委托——代理成本过高。按照委托代理理论，内部人控制问题，主要表现在这样几个方面：第一，国有企业中严重的代理问题。尽管扩大企业自主权的改革没有改变国家名义上对国企的所有权，但实际上相当部分的契约性质的控制权和剩余控制权已经转移到了企业经理人的手中，使得企业经理人得以行使有效的控制权，尤其是使用资产和分配收入的权利。这种控制权从政府向企业经理人的转移一方面提高了经理人提高当期生产的积极性，但也为他们提供了侵吞国有资产等寻租机会，因为他们并不或很少拥有企业的股份。第二，一般来说，他们有着不同于委托人的利益和目标。因为利益是属于股东的，而为获取利润所作出努力的成本却是代理人的，所以只要可能，经理更多追求的是规模、收入和在职消费等。

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