论中央与地方关系法治化的实践和理论误区

概念以来，“主权”含义发生了很大的变化，由原来专指“对内的最高统治权”逐渐发展为主要指“对外的独立权”。不管“主权”是指对内的最高统治权，还是指对外的独立权，联邦制下的成员单位真的享有主权吗？

　　美国的早期联邦制是建立在“双重主权”原则的基础上，诚如一位瑞士学者所言，美国联邦宪法“将联邦的权力与州的权力结合在一起就产生了双重主权的概念”，“将剩余权力留给地方政府，而将中央政府建立在双重主权基础之上，这是一个全新的思路。”[7]（P3、9） 但后来在实际上美国修正了这一原则，美国的南北战争就是为反对南方各州独立而进行的战争，特别是在二战后，美国联邦政府的权力得到大大的强化，各州的所谓“主权”相应地大大弱化了。在世界上，只有前苏联的宪法规定其加盟共和国有退出苏联而独立的权利，但在实际上当时苏联是不允许其成员单位独立的，[②] 后来苏联解体，各成员单位纷纷独立是非正常状态。可以说，当今世界的联邦制国家不管在法律上还是在实践中都不允许其成员单位独立，甚至为阻止其成员单位独立而不惜进行战争。前些年的“车臣战争”就是俄罗斯联邦总统普京为阻止车臣共和国从俄罗斯联邦独立出来而开展的。显然，当今世界联邦制下的成员单位在实际上是不享有主权的。

　　目前只有英联邦，才是由各个独立主权成员单位组成的联邦，但它只是名义上的“联邦”，它不是一个国家，实际上只是一个松散的国家联盟，尽管在名义上它有一个统一的国家元首即英国女王（在事实上英联邦各国的元首职权由总督代为行使，而且总督产生的决定权实际上掌握在各个主权国家手里）。

　　（三）误区之三：单一制与联邦制相比，中央更具权威

　　长期以来，我们存在这样一种认识：联邦制实行地方自治，其地方自主权大而中央权威小，而单一制则实行中央集权，其中央具有极大的权威。真是如此吗？

　　其实，在当代世界，联邦制与单一制的区别越来越小。联邦制未必实行地方自治，而单一制也未必实行中央集权。有的联邦制国家就是实行中央集权，如印度、巴基斯坦、马来西亚、阿根廷等；也有的单一制国家实行地方自治，如日本、英国等。
我国的主流观点认为我国是单一制国家，同时往往想当然地认为我们的中央政府具有高度的权威。其实，正如前面所述的，我国的单一制有些不伦不类。而且，在这种所谓的单一制之下，我国的中央权威是缺乏保障的。按照我国现行宪法的规定，国家的宪法、法律和行政法规是由地方各级人大保证在各自的行政区域内得到遵守和执行，换一句话说，就是中央的法律由地方来执行，而不由中央自己来执行。可见，从宪法的规定来看，我国这种单一制本身是难以确保中央权威的。当然，在实践上，地方国家机关主要领导人的任免在实际上掌握在中央，是由中共中央事先确定，再由地方同级人大履行一个形式上的程序。这也大概是目前我国中央确保对地方的权威的主要办法，但它是一种宪法和法律之外的手段，现行宪法和法律均无规定，而且这种做法与我们所提倡的“依法治国”不太相符，今后有待改革完善。

　　同时，让我们感到意外的是，联邦制并不会削弱中央权威，恰恰相反，联邦制反而加强了中央权威，联邦制国家往往比单一制国家更具有中央权威，在很大程度上美国的中央比中国的中央更有权威。这是为什么？原因很简单，因为美国的联邦有自己的组织系统，它的权威是由它自己来维持，而不依靠地方政府。我们通常说美国是联邦制国家，但往往忽视美国是中央具有高度权威的国家，甚至可以说是中央集权国家。在政治上，美国建立了世界上最强大的中央集权的联邦国家机器，包括统一的联邦军队、权威的联邦法院、联邦议会和中央情报局等；在经济上，美国建立了强大的联邦中央财政、先进的联邦税收制度和储备银行制度以及一系列维护统一市场秩序的专业联邦职能机构，它们对整个国民经济实行有效的专业化管理；在意识形态领域，联邦主义成了美国人民普遍的政治信仰，忠诚于联邦事业成为整个官僚队伍和每个公职人员的基本职业道德。[8]（P82）

　　（四）误区之四：完善国家结构形式，我们必须坚持单一制

　　目前我国学术界似乎还存在一种可怕的政治思维：“联邦制”在某种程度上成了一个政治符号，仍属学术禁区，似乎联邦制就是资本主义的，而单一制才是社会主义的，单一制就是比联邦制好。由此，在探讨中央与地方关系以及我国国家结构形式的完善之时，往往特别强调我们必须坚持单一制。我们好像是为坚持而坚持，把手段当成了目的。

　　邓小平同志有一句名言：不管黑猫白猫，抓到老鼠的就是好猫！只有有利于完善我国的国家结构形式，有利于中央与地方关系的法治化，不管是联邦制的经验还是单一制的做法，我们都应当借鉴。更何况当今世界单一制与联邦制的区别越来越小，二者呈现出一种相互融合的趋势。

　　从前面所介绍的，自1994年至今，我国开始进行的税收、银行、工商、技监、药监、统计、土管、环保、规划等方面行政管理体制改革来看，在国家结构形式的问题上，可以说目前我们学术界的思想开放程度已经落后于实务部门，学术研究已经落后于实践。上述这些目标在于克服地方保护主义而实行中央垂直管理的改革，在实际上是自觉不自觉地借鉴了联邦制的有益经验。然而，我国学术界对这些中央政府以一种新的方式调整中央和地方之间权力关系的国家结构形式改革实践，没有提供充分的理论支持（当然，上述事项是否都应当由中央直接管辖，还有待于进一步探讨）。

　　为防止目前我国中央与地方关系的改革再度陷入“一统就死、一放就乱”的怪圈，我们应当进一步解放思想，借鉴国外特别是联邦制国家关于中央与地方关系法治化的经验（当然，也包括借鉴其他单一制国家的有益经验）。我们应当从制度上解决问题，应当通过法治途径在中央与地方之间进行明确的纵向分权，明确中央在一些重大事项的专属管辖权和职责以及地方的自主权，改变当前中央与地方之间的关系在宪法和法律上不明确、不完善而在实际上“一统就死，一放就乱，一乱就收”的状况，实现中央与地方关系的法治化，既确保中央权威，又实现地方自治，真正发挥“中央和地方两个积极性”[9]（P729）。

　　注释：[①]  需要特别指出的是，严格说来，单一制下的中央和地方与联邦制下的中央和地方不是一回事，因为联邦制下的州、邦、共和国等成员单位也有自己的中央和地方。应该说，在联邦制国家，联邦与成员单位的关系问题不是中央与地方的问题。然而，相对单一制国家而言，联邦制国家的联邦相当于“中央”，其成员单位相当于“地方”，故本文统一称它们为中央与地方的关系，以便开展比较研究。

　　[②]  当然，也有西方学者认为当时苏联实行的不是真正的联邦制：“像苏联这样实行独裁体制的国家也制定了‘联邦制的’宪法。但是，研究一下苏联所谓的联邦宪法就会发现，国家实权属于集权的、独裁的共产党中央。”参见[瑞士]托马斯·弗莱纳—格斯特：《联邦制、地方分权与权利》，载[美]路易斯·亨金、阿尔伯特·J·罗森塔尔编：《宪政与权利》，郑戈、赵晓力、强世功译，生活·读书·新知三联书店1996年12月版，第8页。

　　参考文献：

　　[1]  甘阳。 走向“政治民族”[J] .读书，2003（4）。

　　[2]  [美]巴里·海格。 法治。 决策者概念指南[M] . 曼斯菲尔德太平洋事务中心译。 北京：中国政法大学出版，2005.

　　[3]  彭嘉陵。 李毅中：警惕安全监管“严格不起来 落实不下去”[N] .人民日报，2006-7-12.

　　[4]  王石川。 “两会”上引起关注的顺口溜[N] . 报刊文摘，2007-4-23.

　　[5]  甘阳。 走向“政治民族”[J] .读书，2003（4）。

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