论中央与地方关系法治化的实践和理论误区

以说加快中央与地方行政关系的法治化进程是当务之急。

　　（一）加快中央与地方行政关系的法治化是解决当前我国诸多重大问题的客观需要

　　近些年来，我国矿难事故不断、征地拆迁事件频繁、房地产市场混乱、“三农”问题突出、地方领导干部腐败问题严重，等等。造成这些问题的原因是多方面的，然而其中有一个重要原因却往往被人们忽视，那就是地方政府不严格执行国家有关法律和政策。例如，2006年7月，国家安全生产监督管理总局局长李毅中在成都举行的安全生产形势报告会上就曾明确指出：“国务院……在安全生产工作上的一系列政策措施，不少仍然停留在口头上、文件中和会议上，并没有真正贯彻落实到县、乡和企业。”“一些地方的负责人，只看到整顿关闭对地方发展可能带来的某些问题，看不到这些小矿害人死人、祸国殃民的现状，政策的执行力就这样逐级递减。”[3]（P10）

　　在今年“两会”期间，全国政协委员杨志福向温家宝总理转述了一个顺口溜：“村骗乡，乡骗县，一直骗到国务院。国务院下文件，一层一层往下念，念完文件进饭店，文件根本不兑现。”[4]（P2） 这个顺口溜把一些官员欺上瞒下的行径和中央政令不通的现状夸张地呈现了出来。

　　“上有政策，下有对策”，中央权威受到地方政府的严重挑战，这已经是活生生的现实。正如一位学者所指出的：“事实上，中国今日社会整合的机制和能力已相当脆弱，其集中表现就是日益突出的所谓‘中央与地方’这一基本张力。这一张力的实质无非是，由于中国社会分殊化的高度发展，已使‘中央’日感缺乏足够的权力基础来整合不同社会利益的矛盾和冲突。”[5]（P6）

　　为什么中央政令在地方不通，地方政府不执行中央的法律和政策？根源之一就在于中央政府与地方政府的权限划分不明，中央管什么与地方管什么在法律上不清晰，表面上中央什么都管，但是实际上没有相应的组织保障，“县官不如现管”，中央的法律和政策主要是依靠地方政府来执行，中央的权威也就主要靠地方维持。在现实生活中，地方政府往往基于其自身利益的考虑而“变通”执行、打折扣地执行甚至根本就不执行中央的法律和政策，从而也就产生了当今中国的诸多重大问题。

　　为解决上述现实问题，自然就有必要厘清中央与地方之间的权力关系，在法律上明确划分中央政府与地方政府的管理权限，在法律上确保中央权威。

　　（二）加快中央与地方行政关系的法治化是当前我国行政管理体制改革的必然要求

　　在事实上，为解决政令不通等问题，我国已经开始进行旨在调整中央与地方之间行政关系的行政管理体制改革。

　　1994年我国开始分税制改革，分设国税与地税两套系统。

　　1998年，中央决定撤销中国人民银行省级分行，跨行政区域设立9家分行，加强金融宏观调控能力，以摆脱地方政府对金融业务的干预。

　　1998年，国家决定对省以下工商行政管理机关实行垂直管理，以减少执法中的地方干扰，独立行使职能。

　　1999年，国家决定在全国省以下质量技术监督系统实行垂直管理，以排除各种干扰，保证执法的权威性和公正性，强化监督职能，加大执法力度。

　　2000年，国家药监局也开始建立省以下垂直管理体制。

　2004年，国务院实行国家统计局直属调查队管理体制改革，最重要的一点在于实行垂直管理，各级调查队成为国家统计局的派出机构，承担国家统计局布置的各项调查任务，向国家统计局独立上报调查结果。

　　2004年，国家对省以下土地部门实行垂直管理，主要是将省以下的土地审批权限、国土部门的人事权限统一集中到省级国土部门。

　　2006年7月，国家环保总局组建华东、华南、西北、西南、东北等五个环境保护督察中心，连同上海、广东、四川、北方、东北、西北等六个与核辐射安全监督站，一共十一个环保单位的执法监督机构，直接由国家环保部门垂直管理，以减少地方对环保执法的干扰。

　　2006年7月，国务院办公厅下发了《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》，决定由国土资源部向地方派驻9个国家土地督察局，专门负责对各省、自治区、直辖市以及计划单列市人民政府土地利用和管理情况进行监督检查。

　　2006年11月，为了加强城市规划监督管理，建设部决定向南京、杭州、郑州、西安、昆明、桂林等6个城市派出规划督察员，正式启动了城市规划督察试点工作。

　　值得注意的是，上述行政管理体制改革的措施基本上是以政策文件的方式出台的，基本上属于行政手段上的“收”与“放”的范围，随意性较大，法治化的程度极低。显然，加快开展这方面的立法，加快中央与地方行政关系的法治化进程，已经成为当务之急，应当尽快提到议事日程上来。过去有学者认为，司法改革是我国法治建设的突破口。现在看来，也许中央与地方行政关系的法治化更有可能成为我国法治建设的突破口。

　　三、推进中央与地方关系的法治化，应当注意走出国家结构形式的理论误区

　　中央与地方的关系问题在实质上就是我们通常所说的国家结构形式问题，即联邦制与单一制的问题，它涉及一国的纵向权力分配，是一个关系国家稳定与发展的重大问题。中央与地方关系的法治化问题也就是国家结构形式的完善问题。要实现中央与地方关系的法治化，有许多工作要做。笔者以为，在中央与地方关系法治化的理论探讨和实践探索以及推进中央与地方关系法治化的过程中，我们首先应当注意走出几个有关国家结构形式的理论误区。

　　（一）误区之一：我国的国家结构形式是单一制

　　尽管我国宪法没有明文规定我国是单一制国家，然而我国宪法学界一般根据我国宪法关于“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家”（序言）、“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”（第3条第4款）、“地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作。全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院”（第110条第2款）等规定，认定我国的国家结构形式是单一制。这是我国学术界的主流观点。

　　然而，我们真是单一制国家吗？

　　我们姑且不谈香港、澳门特别行政区的权力在许多方面比联邦制国家的成员单位还要大，它们基本上是一个“独立王国”，在某种程度上具有某些联邦制的特点。就拿我们普通的行政区来说，我国也未必是纯粹的单一制国家。

　　从宪法的规定来看，虽然宪法规定全国人大常委会有权撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议，地方各级人民政府都要服从中央人民政府即国务院的领导，但同时又规定地方各级国家权力机关（即地方各级人大）由下一级人大选举或选民直接选举产生，地方各级行政机关、审判机关和检察机关都由本级人大选举产生，对它负责，受它监督。

　　而且，在事实上，地方掌握着很大的权力，地方几乎什么都管，就拿县委书记来说，“除了外交、军事、国防这些内容没有，他们拥有的权力几乎跟中央没有区别。”[6]

　　从上不难以看出，我国的国家结构形式既不太像传统意义的单一制，也不是联邦制，有点不伦不类。值得注意的是，目前我国国家结构形式上的混沌状态与世界上单一制与联邦制呈现出的趋同潮流不一样，它们是在中央与地方之间有明确分权的基础上的趋同，而我们是中央与地方之间缺乏基本分权的混沌。

　　（二）误区之二：联邦制奉行的是“双重主权”原则

　　我们通常认为，联邦制与单一制有很大的区别，其中一个重要区别就是联邦制下的成员单位享有主权，联邦制奉行的是“双重主权”原则。

　　自从16世纪法国思想家让·布丹提出“主权”这一

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