国外大部门体制：推进方法和特点

【本文由PB创新网为您整理】竺乾威 复旦大学 
刘　杰 中国行政管理学会 
    大部门体制是指主要在发达国家中央政府中采用的一种组织形态，这种体制有特定的发展背景和演变过程。研究国外大部门体制的情况和特点，有助于我们深化对大部门体制本质的把握和对其规律的认识，对我国探索实行大部门体制有启示和借鉴作用。 
    一、国外大部门体制的发展概况 
    从政府产生之时，就存在着依据对象进行分工管理的客观要求。社会生活的复杂性要求公共权力在运行过程中必须有所分工，才能有效地实施管理，也就是实行部门管理体制。随着社会的发展，政府承担的职责和功能不断增加，机构数量也将不断增多，进而出现政府部门管理中交叉、重叠、真空领域不断增加，产生矛盾和问题。于是，大部门体制应运而生。这就是将政府相关或者相近的职能部门加以整合，加大横向覆盖的范围，将类似的职能尽量集中在一个大的部门中，把原来的部门改编为内设司局或具有一定独立地位的机构。大部结构通过扩大部门职能或者整合相关部门，把本来是部门和部门之间的关系变为部门内部的关系，这就减少了行政协调成本。因此，大部门体制逐步成为部分国家特别是发达国家在组织中央政府时的一种选择。这些国家内阁组成部门一般在 11 — 18 个之间，较为精干，其原因除了政府管得少，实行大部门体制是一个重要因素。 
    美国联邦政府在 2003 年前，内阁长期保持 14 个组成部门。英国是发达国家中较早实行大部门体制的国家。目前，部门数量维持在 18 个左右。法国自第五共和国以来，平均每届政府的部的数量增加到 20 个左右。随后开始整合各部门，每届政府基本稳定在 15 个部左右。德国联邦政府根据社会发展的需要对一些部门进行了跨度较大的整合，形成了大交通、大农业、大保障和大环保的部门模式。日本政府在 2002 年将原来的 1 府 22 省（厅）合并为 1 府 12 省（厅）。 
    处于市场经济转型期的国家和发展中国家，如俄罗斯、阿根廷、印度、印尼、埃及、巴西和南非等国家，中央政府组成部门的机构数量相对较多。实行大部门体制的有俄罗斯和阿根廷，其他几个国家中央政府组成部门都在 20 个以上，印度最多，超过 40 个。在俄罗斯，联邦政府现有 17 个部，代表性的大部门有卫生与社会发展部、交通部等，前者统筹负责医疗卫生、社会保障、劳动就业以及消费者权益保护等多项政府职能，后者则全面负责陆、海、空交通运输以及国土测绘与制图等政策和管理。阿根廷政府中最典型的大部门为经济与生产部和外交、国际贸易和宗教事务部，经济与生产部主管国内外经济事务，涉及经济活动的各个方面。 
    据统计，在各国行政部门中，有三分之一的部门名称（包括职能）相同，另有三分之一的部门名称内容接近。这说明各国政府管理的主要职能基本类似，只要是处于同一社会发展阶段的国家，就具备了实行大部门体制的条件。  
    二、部分国家推进大部门体制的方法步骤  
    大部门体制作为政府组织形态变革的重要举措，涉及面广，各国在推行过程中都十分慎重，采取了很多办法来推动改革，以充分发挥大部门体制对改进政府管理的积极作用。 
    一是多措并举，合力推进。大部门体制改革是对政府机构的重新组合，需要采取各种方法互相配合。日本政府为了顺利推行行政改革，采取了一系列措施：制定《中央省厅等改革基本法》、《总定员法》、《省厅改革关联法》、《独立行政法人个别法》等法律；成立行政改革推进协议会、行政改革推进本部、行政改革推进事务局等专门的机构；扩大民主参与，多次组织专家进行反复论证、听取各方面意见和建议，从而使大部门体制的改革方案最终付诸实施。 
    二是配套改革，体制支撑。为了推行大部门体制，各国进行了一系列配套改革，主要有：设置各种执行机构，大部具有功能综合性、设置稳定性的优点，直属机构具有运作灵活性的优点，可以呼应社会变迁对政府职能的新要求，与大部相配套。如英国大约有 150 个执行机构，日本大约有 100 个独立行政法人；加强对大部门的监督，有些国家为此进行了一些制度设计，特别是强调议会的制衡作用，如美国农业部的很多工作就要接受国会农业委员会密切监督。 
    三是加强协调，注重整合。随着部门数量的减少和职能的扩大，各个大部具有较为独立、完整的行政资源和权力系统，容易造成各个大部之间的协调难题，从而影响政府政策的整体性。在促进部门之间协调方面，各国采取的办法有：通过减少副首相等副职数量、提高部分部长的地位来实现；通过总统和总理完成部门间的协调；通过成立专门委员会或部际联席会议进行协调。  www.qiqi8.cn 778论文在线
    四是强调技术，注重细节。各国在推进大部门体制改革中，比较重视具体的操作方法，确保改革成功。首先是在选择什么样的部门建立大部门体制，发达国家的经验是在协调任务重和政策性强的部门实施。比如英国的贸易与工业部，澳大利亚的教育、就业和工作场所关系部就属此类。其次，在大部领导成员的选配方面，很多国家政府首脑也是颇费思量的，正职往往选择通才，而副职则以专家居多。再次，统筹部门关系，注重强势部门和弱势部门的权力平衡、内部资源分配和人员配置上的平衡。  
    三、部分国家大部门体制建立过程中的特点  
    一是应需而设，职能为基。实施大部门体制一般是以职能变革为基础的机构改革，是应对社会经济发展、调整政府职能的产物。如日本推行大部门体制的主要目的就是将国家的干预减少到最低限度，政府的相关部门只承担法规管理，转变监管方式，适应中央与地方权力结构调整的需要。法国在 1997 年将工业发展部并入经济与财政部，交通管理职能并入装备、运输与住房部，通讯管理职能并入文化部等措施同样体现了大部门体制推进的这一特点。 
    二是渐进推进，因时制宜。大部门体制作为行政改革的重要内容，是在特定的政治、经济和社会环境中逐步推进的。部分国家推进大部门体制的过程经历了很长的过程，英国从 20 世纪 50 年代开始推动，而且其中还存在反复，有些合并的大部后来又分为几个部。日本政府由 1 府 22 省（厅）合并为 1 府 12 省（厅）的改组工作，从 1996 年开始启动，至 2002 年才宣告完成。大部门常常随着政府职能的变化而设立或撤销，如法国曾设置过生活质量部和消费部、内政和权力下放部，但随着相关问题的解决又予以撤销。英国最近又新成立了儿童、家庭和学校部，新组建了商业、企业和规划改革部及创新、大学和技能部，以强化政府的相关职能。 
    三是有共性、无模式。从部分推进大部门体制国家的实践来看，大都设置了大交通部，综合管理陆、海、空交通运输管理，这是大部门体制政府的一个共同特征。但是从其他大部门设置来看，则无统一模式。如阿根廷把外交与对外贸易职能相融合，法国把财政与宏观经济管理职能相融合，澳大利亚把工业、旅游和资源管理的职能融合，德国把运输、建筑和城市发展的职能融合。大部门体制的内容与形式并没有统一的经验，将现有部门中哪些职能进行归并，不同国家也没有同样的做法。这就需要根据本国政治经济发展的现实需要和条件，经过综合考量进行创造性设计。 
    大部门体制尽管有它便于协调和相对集中管理的优点，但不少国家在实践中，仍遇到很多问题，有些是带有共性的，这些问题往往也是导致一些大部后来被再度分开的原因之一。首先是大部职能边界的划定问题。大部的建立通常是把一些职能相近的部门合并到一起，但大部无法囊括所有相近的职能。以美国的国土安全部而言，尽管该部整合了 22 个联邦机构的职责，职员总数达到 18 万，但仍有将近 50 个与国土安全有关的其他机构被排斥在外。其次是部门的整合问题。要使大部运作有效，部门的一体化很重要。英国实行大部门体制过程中的反复，就是因为合并了一段时间，部门工作未有机统起来。再者是大部门会增加内部管理上的困难和运行成本，同时增加组织内部协调的负担，进而影响工作效率。 
    来源：经济日报 2008 年 2 月 29 日