积极稳妥地探索实行职能有机统一的大部门体制

部等部门，是 1997 年通过机构整合成立的 ; 环境、食品和农村事务部，是 2001 年由原来的农业、渔业和食品部与环境、运输和地区部整合而成的。美国 1955 年通过机构整合成立了卫生、教育和福利部， 1979 年又将该部分解为卫生与公众服务部和教育部两个部 ; 农业部经过了多次重组， 1994 年又将商务部和内政部负责的相关职能划归农业部 ; 国土安全部是 2003 年由 22 个联邦机构重组而成的超级大部。德国 1986 年成立了环境、自然保护和核安全部，接管了原来由内政部、农业部和卫生部共同负责的环境保护职能，形成大部制 ;2001 年成立的消费者保护、食品和农业部，是由原食品、农业和林业部改组而成。日本内阁部门原来有 1 府 22 省厅， 2002 年重组合并为现在的 1 府 10 省厅，尽管这次机构重组是通过一次大规模改革完成，但从上世纪 90 年代中期就开始着手进行，专门设立了改革推进机构，制定了中央省厅改革法律等，到 2002 年才正式完成，历时多年。 

 
    三、大部门体制改革需要重点研究解决的几个问题  
    十七大关于加快行政管理体制改革的基本要求是，“着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能”。探索实行大部门体制，应按照十七大的要求，突出重点，统筹兼顾，深入研究和解决改革中面临的问题。 
    1. 职能和机构整合问题。实行大部门体制的实质，在于实现职能有机统一，确保运转顺畅，而不在形式上调整多少部门。按照这一要求，改革方式有两种选择 : 一个途径是将职能相同相近的部门，重组为一个职能更宽、管理范围更广的大部门，使相关职能由一个大部门负责，统一协调管理相关领域的事务。具体整合方式，应从实际出发，统筹考虑。比如说，食品药品安全管理与公共卫生服务有着内在有机联系，应当在统筹协调食品药品和公共卫生管理职能的基础上，整合现有政府部门，统一负责相关领域的政策规划、组织协调和监督管理职能。再比如说，能源涉及到经济、社会、外交、资源等多个领域，关系到国计民生、国家安全和发展战略，国家能源管理机构的设置，既要考虑强化行业管理职能，也要考虑从更高层次上加强战略规划和统筹协调职能，实现职能有机统一。另一个途径是只对相同相近职能进行整合，不动机构。在许多情况下，一个部门可能只有某些管理职能与其它部门存在交叉，或者一项事务的工作流程客观上需要几个部门共同管理。在这种情况下，就没有必要重组机构，而是采取职能整合的办法，将相近职能归入一个部门管理为主，使之成为该项职能的主要负责部门，牵头协调相关业务，其它部门配合，做到职责明确、各负其责，防止都负责、又都不负责，出了问题无人负责。  www.qiqi8.cn 778论文在线
    2. 决策与执行分开问题。目前，有些政府部门集决策权、执行权、监督权于一身，容易导致权力过于集中、部门利益化等问题。十七大报告提出，要“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构的运行机制”。实行大部门体制，有的部门职能更宽，权力更大，可能出现新的部门利益，监督控制更加困难。因此，实行大部门体制，更有必要在建立决策与执行相对分离的权力结构上有所创新。在这方面，国外已有多年实践，有些成熟经验可供我国参考借鉴。例如， 20 世纪 90 年代起，英国开始推行政策制定与执行相分离的政府模式，内阁部门主要负责政策制定，设有各种决策咨询委员会，同时将部门内设机构成建制地转为执行机构，负责政策执行，并授予执行机构负责人充分的人事权、管理权和财政资源支配权，目前执行机构已达 100 多个，大部分公务员在执行机构工作。澳大利亚、新西兰、新加坡等国也有类似做法。从我国情况看，可考虑以大部门制改革为契机，进行决策与执行相对分开的改革试点，如将执行性、服务性、监管性的职责及相关机构，分离出来作为大部门的执行机构，将所属事业单位改为独立法人单位，使部门本身主要负责政策制定，执行机构和法人单位专门负责政策执行，形成决策与执行相互制约和协调的权力结构和运行机制。 
    3. 各类政府机构关系问题。现代政府机构种类较多、关系复杂，例如我国目前政府机构分为政府组成部门、直属机构、办事机构、直属事业单位、部门管理的机构等。实行大部门体制，涉及到部门职能重新界定和机构调整，如何理顺各种机构之间关系，优化政府组织结构，至关重要。可供考虑的措施有 : 一是对各种类型机构的定位、职责、规格、权力、责任和隶属关系，做出明确无误的法律界定，为理顺机构之间关系奠定组织基础。例如，将目前机构设置中政事不分、以事业单位序列却行使行政职能的机构，明确界定为行政机构。二是使一个部门主要负责一个事务或融合性强的事务，做到职责明确，便于问责。三是明确综合部门与行业部门之间、政府组成部门与其它政府机构之间，是分工合作、相辅相成的关系。四是通过建立部际联席会议制度，确定负责一项事务的牵头协调部门等方法，加强部际关系协调机制，提高政府整体效能。 
    4. 地方政府机构设置问题。我国是实行单一制的国家，中央政府的机构调整必然会影响到地方政府的机构设置。实行大部门体制改革，在逻辑顺序上应先从中央政府起步，而后延伸到地方政府。考虑到中央政府与地方政府的职能有所不同，例如中央政府管理更侧重宏观性、间接性和指导性，地方政府管理更侧重具体性、直接性和执行性，地方政府的机构设置也应当有所不同。在大部门体制改革中，除了根据政府管理需要实行上下级对口设置的机构外，其它地方机构的设置，应在地方机构编制总额限定的情况下，由地方各级政府根据本地行政管理的实际需要，因地制宜地整合职能和机构，灵活设置地方部门，为地方政府改革和管理创新留下空间，充分发挥地方政府积极性、创造性。 
    来源：光明日报 2008 年 2 月 28 日  中国行政管理学会 沈荣华 

    

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