关于21世纪中国市长之探求

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　　　　一、21世纪中国市长的历史使命
　　1、中国城市的特殊地位
　　中国城市的特殊地位与当代中国城市的基本特点是分不开的。
　　首先，当代中国的市与西方的city并不是对等的概念。中国的市本身具有特定的政治法律定位。所谓中国的市，是指经中华人民共和国民政部批准的建制城市，即它首先是国家的一个行政区划概念，而不单纯是具有城市功能的城市，中国城市也不与某一学科定义中的城市完全吻合。照西方的标准，中国许多形成一定经济、政治和文化实体的居民聚集地，都可以称之为城市，但许多这样的地方恰恰还不是城市。美国的city一词可以包含中国全部建制市和建制镇，而中国的市只是美国City和Municipality（自治市）概念中的一部分。截止到2000年底，中国才有建制市663个，而1997年，美国的自治市就达19372个，其中伊利诺伊州（面积为14.6万平方公里）为最，有1288个自治市。该州人口约为1300万，平均每个市仅有1万多人。而与该州面积相等的我国辽宁省，包括副省级市、地级市、县级市在内，同期总共有31个市。美国建制市太多的主要原因，是美国人自建国以来形成的自治传统，对多地方政府和小地方政府情有独钟，从而导致公共行政的极端地方主义倾向。在美国，即便人口只有几千人，只要公民联合向州议会提出纳入自治市的申请，大多数情况都能获准。
　　其次，当代中国城市有行政层级之分，西方国家一般没有这个特点。据2000年《中国城市统计年鉴》城市行政区划和区域分布表所列，城市行政级别分组有四：即直辖市、副省级市、地级市、县级市。这四类城市的后三类具有经有关部门核准得到行政升级（直辖市不再升级）、合并以及被撤消的可变性特点。例如，建国初全国设立直辖市14个，1954年撤消其中的11个，天津直辖市曾一度被撤消降为省辖市达9年(1958-1966)，后又恢复；1998年又增设重庆直辖市。此外，直辖市、副省级市和地级市对中央所划定的若干县（包括县级市）分别具有行政管辖权，此即所谓中国市管县的市政体制。正是这一体制，使城市的行政范围延伸到广大农村，不仅其行政范围十分广远，也造成了管辖人口的剧增。仅以1997年为例，我国地级以上城市有226个，按市区人口统计，年末全国城市总人口为23905万人，平均每个市只有106万人；而加上市管县人口，全国则达89772万人，平均每个市则有350万人。1998年重庆建直辖市后，管辖4个县级市、8个县和14个区（其中大多数为城乡混合区），行政管辖总面积为82403平方公里，总人口达3090万（2000年底），可谓世界“超级城市”之最。
　　由于我国市管县体制的建立，使得城市公共管理和公共行政范围，既包括具备城市功能的城市主体，也包括城市功能在相当长的时间内也延伸不到的那些广大农村。这种既管城市，又管农村；既管以市民为主体的城市公共事务，也管以农民（也可以叫做广义市民、虚拟市民）为主体的各行各业及其公共事务的城乡并蓄和城乡共管，旨在城乡共同发展的体制，彻底打破了西方城市建制及其发展模式，即早期以城乡对立为前提的发展，以及20世纪以来对周围的县乡进行兼并的模式。市领导县体制造成了城市社会基础的改变与模糊、公共服务的拓展以及市政体制运行方式的多样化。与美国相比，中国的城市是集权的大政府、大市长（平均要负责几百万人管理与服务）；而美国则是众多的小政府、小市长（平均仅负责1万人左右的管理与服务，象纽约、芝加哥等那样的几百万以至千万人口的超级城市仅有几个）。必须说，中国市领导县体制的好处还是显而易见的。一方面，它为中国城市的空间扩展从政治上铺平了道路，而绝不会产生美国城市发展中与其周围的县乡进行艰难的协调而带来的麻烦。而另一方面，它也为城市的的发展提供了人力、财力、物力资源上的有力支持。当然，同时它也给城市公共管理和公共服务带来新的问题和因素。事实上，世界上没有任何一个国家的市长们，能象中国的市长要做那么多决策，管理那么多公共事务，中国的市长在市民与农民及其他各阶层、群体利益关系上，需要进行全方位的谨慎权衡与协调，这一切都增加了公共管理、公共行政和公共服务的复杂性，特别是造成市长“要有所为，有所不为”的操作难度，同时对市长的公共管理和公共行政艺术提出更高的要求。中国市长的职能和权责范围有别于西方国家的市长，在某种意义上，中国市长倒象那里的一个省长、州长或郡长。
　　第三，中国城市的发展存在较大的不平衡，各城市现代化综合指标有一定差距。西方国家城市的经济、政治和文化发展，在20世纪初就已趋于基本平衡。例如，英、美、法、德等国各个城市政府提供的公共政策、公共产品及其服务水准大同小异，市民的物质生活和精神生活所需的主要产品在大多数城市都能同样获得，并不因为城市所在的地理位置而受到很大影响。而我国，由于城市自然条件有优劣，资源有穷富，文化素质有高低，开发有先后，历史活动影响有强弱，不仅使我国城市的分布及规模存在较大差异，而且东西南北、内地、沿海与边疆各地区城市，在其基础设施、经济产业和文化产业，科学技术与教育发展水平以及该城市对国家的创造和贡献等方面都有较大差距。比如，大上海与大西北高原上的某座城市的市民生活质量指标不可同日而语。当然，我国各地的市长素质、能力、施政艺术及其管理风格也存有较大差异。在进入知识经济和信息时代的21世纪，特别是我国加入WTO以后，我们迫切需要具有与国际惯例接轨的公共服务，从而为城市功能的充分发挥和提升找到更广阔的拓展空间。21世纪向中国城市公共管理提出的巨大挑战就是，在城市化的进程中，中国各地的城市现代化综合指标要趋于相对平衡。
　　第四，中国的城市形象差异。所谓城市形象，即城市这一物质实体的外显，以及包括市民素质在内的整个城市内在精神的展示。城市形象的高低优劣跟城市规模有一定关系，一般说来，城市大，人才多，创造大，具有声名远播的基础，但明星城市也有中小城市，例如珠海、威海、张家港、中山市等。这些明星城市的形象更多凭仗现代城市综合指标的人均方面，靠的是基础设施、环境、市民素质的优化，以及精神文明建设的闪光亮点来树立形象，特别是市长形象对整个城市形象的影响。如果说，作为物质实体的城市外在形象是一笔巨大有形资产，那么，作为市民精神和市民综合素质融汇表现的城市内在形象，则是一笔巨大无形资产。在一定意义上，市长形象本身也属于该市的巨大无形资产，体现该市的城市精神，是整个城市形象的重要组成部分。甚至可以说，一个杰出的市长名字本身，就是该城市精神、城市形象以及该城市地位及其影响的代名词。市长的管理和施政活动及其业绩对整个城市的生存和发展具有重大意义。例如，薄熙来市长的管理和行政艺术对大连市城市形象的提升所产生的积极影响，尽管他因某种需要离开了这座城市，但这笔城市无形资产仍然在相当长的时间内存在。一个才干超群的杰出市长可以使城市这一巨大有形资产和无形资产增值，而一个低能平庸的或者声名狼藉的市长却使该市的城市形象受到损害。21世纪对中国城市形象的要求就是，包括市长形象在内的整个城市形象在较高的水准上趋于相对平衡。
　　2、中国市长的三重身份
　　在人类社会进入21世纪的历史时空，中国市长应具有三重身份。
　　其一，市民的政治领袖。
　　这里的“政治领袖”，有其特定内涵。所谓“政治”即城市公共管理。作为全面负责城市公共管理、公共行政和公共服务的城市政府首脑，也理所当然地成为全体市民的政治领袖。市长的身份和职能，既是市民意志的表达，也是国家意志的体现。市长的政治权威是城市

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