预算背后的历史

６６年到１９７６年的“文化大革命”，给全中国造成了深重的灾难，财政工作也不能幸免。十年动乱期间，财政收入共计７２２５．４亿元，支出共计７２４４．４亿元。首尾１１年间，有４年发生赤字，７年勉强平衡。１１年财政收支总额相抵，仍有赤字１９亿元。

　　虽然有７年勉强平衡，但这种平衡是一种低水平的平衡，是建立在大量削减支出上的平衡。为了保证这种平衡，给人民生活和社会各项事业造成了严重的欠账。到１９７６年，全国农民人均年收入只有１２５元，比１９６６只增加了１９元；而全国全民所有制职工的平均年工资在10年间非但没有增加，反而减少了３１元，只有６０５元。大量削减科教文卫方面的支出，更给我国社会的发展造成了难以估量的损失。

　　１９６７、１９６８两年，国家居然没有正式的预，决算报告，可想而知当时的财经秩序混乱到何等程度！虽然周恩来、邓小平等领导人在文革中几次努力整顿财政金融工作，但每次都是刚有起色，就被“左”的政治运动打压了下去。

　　十年动乱期间，预算管理体制几乎一年一变。一会儿收入全部上交中央，支出全由中央供给；一会儿“收支挂钧。总额分成”；一会儿又是“定收定支，收支包干”。预算体制变来变去，其实都是为了应急，是为了在政治动乱和生产混乱的窘境下勉强维持过日子。

改革开放初期力求平衡

粉碎“四人帮”后，国民经济迅速恢复，１９７７年财政预算结余３０．９３亿元， １９７８财政收入年更突破性地达到了１１２１．１２亿元，扭转了连年收入完不成任务的局面，财政状况明显好转。

　　然而， １９７８年经济建设又犯了盲目铺摊子的老毛病。尤为严重的是， １９７８年财政收入中水份很大，大约有１００亿元的虚收。当年下半年为了鼓励各地增收，突破财政收入１０００亿元大关，决定超收数额全部留给地方。于是有些地区为了实现增收，开虚作假，寅吃卯粮，结果财政收入虽然大大突破了１０００亿元，可是却给以后年度的预算平衡留下了世大的隐患，１９７９年世额的财政赤字与此不无关系。

　　１９７９年、１９８０年两年，在“政治经济形势前所未有的好的同时，财政连续发生巨额赤字，两年合计２９８．１亿元，是新中国历史上的最高记录。世额的赤字，是解决十年动乱历史欠账的必然代价。另一方面，当时的经济调整未能作到量力而行，从多扩大投资、调资增支的措施纷纷出台，却忽视了财政的承受能力有限，也忽视了通货膨胀的潜在威胁。

　　１９８０年２月，财政部长吴波在向中央的汇报中驳斥了“赤字无害”论，他说：“没有物资，靠赤字和票子，既不能发展经济，也不能改善人民生活，市场还会出问题。用赤字办好事，必然适得其反，好事办不成，还要引起严重后果。”１２月，中央作出进一步调整国民经济的决策，提出平衡财政、平衡信贷、稳定物价的 “两平一稳”方针。在此方针下， １９８１年的赤字由上年的１２７．５亿元压缩到２５．５亿元。

　　１９８０年，财政体制改革在经济体制改革中一马当先。自身的改革加上较快的经济增长，经过数年的不断努力，到１９８５年，国家预算终于实现了结余２１．６２亿元，这是自１９７９年以来国家预算首次没有出现赤字，被人们称为“改革开放以来财政日子最好过的一年”。

　　可是， １９８５年的财政收入中，进口消费品增加的收入、多用了外汇增加的关税收入等近２００亿元的非经常性增收因素，都被用作安排经常性支出，扩大了以后年度的支出基数，为将来的预算平衡埋下了隐患。

经济发展，财力壮大从1９８５年至今，我国总体经济实力大大加无论是政治、经济、社会、文化各方面，都步入了一个前所未有的好时期。财政整体实力也在改革开放中迅速壮大。１９９７年，不含债务的财政收达到８６５１亿元，比１９７８年增长了６．６倍，年均增长１１．３％。特别是１９９４年财税体制改革以来，财政收入实现了较大幅度的增长，１９９４-１９９７年，财政收入年均递增１８．８%，年均增加额超过１０００亿元，财政的保障能力大大增强。

　　收入增长虽快，却跟不上经济增长的速度，也跟不上支出增长的速度。“两个比重”偏低，国家财力明显不足。１９９７年，全国财政收人占国内生产总值的比重为１１.６％，中央财政收入占全国财政收入的比重为４８．９％。这种收入分配格局导致的直接结果，就是国家财政尤其是中央财政入不敷出。到１９９７年，中央财政赤字已经由１９７９年的９８亿元扩大为５５８亿元，增长了４．７倍。国家可支配和运用的财力，与经济、社会发展的需要相比，仍有较大的距离，一些基层政府多年来甚至无法保证正常发放工资和必要的办公经费。在改革时期，财政赤字几乎是难以避免的。但过大的赤字必然会带来一定的财政风险，如何摆脱财政困境，仍是摆在财政部问乃至所有国家经济部门面前的一大难题。

　　１９９８年，以江泽民为核心的党中央果断运用积极的财政政策启动经济，出台了增发特别国债用于加大基础设施建设、扩大支出等刺激经济的扩张性财政政策，赤字额攀升到９００多亿元。 由于我国经济已告别短缺，步入相对过剩的时期，今天的赤字与以往缺乏物质保证的赤字有很大的不同。运用扩张性的财政政策，也是许多国家在经济紧缩时期经常采用的办法。１９９８年我国的赤字和累计国债余额与当年国内生产总值的比重分别为１．７％和１０％左右，低于国际公认的３％和６０％的警戒线。但由于我国潜在的赤字较大，财政部部长项怀诚也指出，“积极的财政政策只能是短期性的，从中长期看，必须坚持财政收支基本平衡的原则，适度从紧，并逐步缩小赤字规模。”

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