强化税收职能与优化税收管理

的具体义务和不履行这些义务所应当承担的法律责任没有明确规定，造成实际工作中税务机关孤军奋战，孤掌难鸣。
  3．没有建立独立的税务司法体系，税务机关的职责和权力脱节。
  （四）内部机制原因——税收征管机制落后
  1．机构设置条块分割，重叠交叉，成本过高，效能低下。按企业级次和经济类型实行税收管辖，已不适应经济发展需要。一方面，各种经济成分的重新组合，各种所有制形式的频繁变动，各行业的相互交融，使得企业的经济性质、经营方式、隶属关系呈现明显的多极性和不稳定性。反映到税收征管上，最突出的问题就是征管范围无法划清。另一方面，随着企业主管部门的合并、撤销、精简、改变职能，原有的行业格局、所有制格局重新排列，直属机构失去存在必要，城市税务直属分局和区局并存，给税收成本的控制、机构精简、管理效能的提高带来一定负效应，也给纳税人办理税收事宜带来诸多不便；征收分局与稽查分局在任务承担与职能行使上相脱离；交叉管理，税负不公，争抢税源，漏征漏管严重。
  2．征管查各环节职责不清，力量配备不当，片面强调集中征收和重点稽查，纳税管理薄弱。
  （五）行政原因——税收计划与经济税源相脱节
  传统的税收计划指标的确定，使用的是基数法，这一方法比较简便，在收入任务相对宽松时容易被接受和执行。由于各地经济发展水平和经济结构不同，基数法的缺陷日益明显。最近几年，国家税务总局开始试用系数法，即参照经济增长速度和税收与经济的相关关系，核定当年税收任务。随着收入任务的一再加码，基数法和系数法实际上被“追加法”取代，税收计划的确定越来越脱离经济税源实际，超越了税源的承受能力。此时的税收计划管理已形同虚设。
  强化税收职能，必须优化税收管理。优化税收管理，必须遵循经济规律，建立法制化的管理机制。
  （一）更新税收观念，树立市场经济税收思想
  与市场经济条件下的治税思想相对照，传统的税收管理观念迫切需要更新。
  1．以支定收观念。经济和税收的关系是源和水、本和未的关系，在税制稳定的情况下，正常的税收增长应该也必须以经济增长为前提。一定时期内，税收的增长幅度可以高于经济的增长幅度，但二者必须保持稳定的相关关系。因此，必须树立以收定支的观念，走从经济到税收的良性发展之路。
  2．政府管税观念。从某种意义上说，政府管税不失为强化税收管理的有效途径。问题是，一些时候，政府介人税收具体事务，并不完全依据税法办事，而是掺杂政府意志，充任的往往是调节人的角色。而且，政府直接干预税务机关权限内的税收事宜，助长了纳税人“有事找政府”的投机心理和税务机关对政府的依赖心理。更重要的是，在征纳主体间介入一个调节人，使正常的执法程序发生扭曲，客观上降低了执法者的威信，影响了执法者的形象和执法质量。因此，有必要重新审视政府管税，变政府调节和干预具体事务为政府宏观管理和监督税收执法，让执法主体“复位”。
  3．局部调控观念。税收作为重要的经济杠杆，对宏观经济和微观经济具有调节作用。理想化的税收调节应当以全国范围执法的一致性为前提，各自为政的调节只能削弱税收的职能。一些地方政府片面理解税收的调控作用，希望通过税收政策的“具体化”，促进当地经济的发展。这种局部调控观念对依法治税的负面影响极大。
  （二）规范政府行为，推进依法治税
  政府行为和人情干扰，是阻碍税收职能发挥的两大难题，解决的根本出路，在于坚定不移地推进依法治税。
  1．加快税收立法步伐。尽快出台税收基本法，规定各级政府和有关部门在税收上“应当作为”和“不应当作为”条款，明确集体行政违法责任和个人行政违法责任，直接行政违法责任和间接行政违法责任，性质严重的要承担集体刑事违法责任和个人刑事违法责任，明确不同责任的不同追究方式和法定程序。进一步修订和完善现有税收法律法规，尽早通过人大立法，增强其刚性和权威性。
  2．加快税收司法保卫体系建设，单独设立税务警察和税务法庭，使税收执法有坚强的后盾。要完善税收司法方面的程序法，使涉税刑事案件在司法程序上有法可依。
  3．加快“费改税”步伐，规范政府收支行为。以规范化、法制化的收支形式和渠道取代不规范、随心所欲的收支形式和渠道，增强各级财政尤其是中央财政的宏观调控能力。
  （三）建立科学的税收指标考核体系
  从理论上说，一定时期的税收总量是一个定数。税收征管工作的目标，是尽可能接近和达到这个定数。税收计划的确定和考核，方式可以多种多样，最终总要依据这个定数。科学的税收指标考核体系应当注重方法和程序的选择，注重操作和执行的规范性。鉴于基数法、系数法的不足，有必要对税收指标核定方法进行改革和完善，用综合分析法取而代之。所谓综合分析法，是指在准确确定上年实收数的基础上，根据经济发展速度、税收弹性系数确定当年税收增量，综合考虑重点税源变化趋势和政策性增减收因素的影响，尽量使收入指标接近税源实际的一种方法。该方法的关键，是核准上年实收数和把握当年经济税源变化趋势。这里的“上年实收数”，是实际入库数剔除所有非正常因素增收（如虚收、空转、重大案件、非常规性重大措施、收缴跨年度欠税）。重点税源变化趋势的预测分析，必须建立在客观深入的税源调查的基础上，坚持实事求是。税收指标的确定，要自下而上提出建议计划，自上而下下达执行计划，做到积极可靠。税收指标要列为国家预算的重要指标，经全国人大确认，随预算下达，作为指导性计划执行，非特殊原因不得增减。确须在执行过程中调整，应由人大通过。

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