透过林毅夫、张维迎之争看国有企业的改革之路

下， 信息不对称是不可能消除也不必要完全消除的。委托人寻找代理人的目的不是要消除而正是要利用代理人在信息拥有和信息处理上的优势，为自身利益最大化工作。只有那些有利于所有者准确、及时识别经营者的行为以及行为结果是否符合自身利益的信息（即他所说的“充分信息”）才是有必要“对称”的。 
      林教授观点的不足之处在于：（１）国有企业成为适应市场的合格主体不是减少其全部负担就能自然而然实现的。张维迎教授所指出的国有企业在体制上的痼疾并非空穴来风。由于国有企业拥有一位特殊的所有者--政府。这使得它们的内部治理结构的演变不像所有者为普通投资者的企业那样单纯。国有企业能否形成适应市场的企业制度，还取决于能否理顺所有者（政府）与企业的关系。如果维持现行政府对国有企业的管理模式，企业内部治理结构肯定难以向最优化方向嬗变。国有企业经过近二十年的改革仍没能建立起市场化的企业制度就是明证。（２）在国有企业制度及行为没有完全市场化之前，国内市场就不能算是一个公平而充分竞争的完整市场，也就无法形成一个可作为有效评价标准的平均利润率。（３）即使能产生出这样一个平均利润率，若没有一个不受行政干预的专业机构进行实时的识别、评估并及时相机决策，国有企业经理人员的“偷懒”、“败德”同样无从遏制。（４）仅“平均利润率”这单一的指标显然难以准确、恰当地评估出一个企业经营者的业绩。“平均利润率”最多只能衡量出某一时段里企业的赢利状况。但企业赢利指标高得令人兴奋的同时内部又潜藏着深刻危机的案例已屡见不鲜。股东不仅应关注已实现的赢利，还应关注企业的安全性和发展潜力。这说明需要用一组（而不仅仅一个）指标来综合测评国有企业的整体绩效。 二  一种新的解读框架：政府支配型的企业内部治理结构。

    张维迎教授就政府作为所有者在履行选择管理者职能方面所暴露的弊端展开分析。其实，政府作为所有者在行使资产受益、重大决策等权利方面也是不合格的。以国有资产重组为例，本来“企业兼并重组的最重要前提是借助市场机制，由企业作为市场主体进行市场化操作。”[11]但企业的并购决策是属于必须由所有者定夺的重大决策，国有企业要不要兼并、兼并谁以及如何运作又不能不要政府拍板。而政府却事与愿违地“拍板”出许多在普通投资者看来不可理喻而政府却认为理所当然的购并案例来。这其中的症结究竟何在？政府为什么不能像普通投资者那样做一个合格的所有者？我们的初步分析如下：
    （一）价值目标上的抵牾。政府（及其官员）首要目标是政治收益的最大化，即政治上的目标收益高于其他一切收益。某些官员往往偏好于以政治上的合理性替代经济上的合理性，用政治合理性掩盖经济上的不合理性。再者，政府目标收益的实现取决其政治职能、社会职能、文化职能和经济职能的综合实现值。一身难分二处，在每个时段上，政府的着重点只能有一个，而企业的经营管理决策却是连续不断的，政府顾及非经济问题时，即使本该所有者做主的事也只好由企业管理者越俎代庖，行使其不该行使的权力；一旦政府着眼经济问题，事无巨细都要“指示一番”，企业便毫无自主权可言。
（二）运作理念上的差异。政治组织（包括政府）运作规则的一大特征是强调下级与上级的一致（这具有政治上的合理性）；作为经济组织的企业，其行为选择有赖于自身的实力状况、技术特点和市场竞争态势，即取决于经济上的合理性。不同企业会做出完全不同的决定，强调的是“各行其是”。由于政府对国有企业的所有权职能始终从属于政府自身的政治职能，使本该“各行其是”的企业性行为很容易异化为“上下一致”的政府行为。这就是我们年年呼吁不要“刮风”、不要“一刀切”而偏偏“风”刮不断、“刀”切不停的症结之所在。
    （三）知识结构上的局限。政府机构的运转方式、所凭借的专业知识和所需要的人才与企业大相径庭。无论是用企业替代政府行使职能还是由政府替代企业行使职能无疑都是削足适履之举。比如，现行的企业经营者选拔机制，基本上仍然沿用着选拔党政干部一样的任命制。这种选拔方式显然难以遴选出称职的经营者和真正的企业家。道理很明显，伯乐是相马的行家里手，但若硬要伯乐去相“牛”抑或相“车”，恐怕就会弄出“张飞绣花”之类的笑话来。

    综上不难理解，尽管相当数量的国有企业进行了公司制改造，构筑起了以股东、董事会和经理层为架构的所谓现代企业制度形式，但由于它们共有一位特殊的股东--政府，使本属于企业外部关系的政企关系被内化于企业中，形成了一种可称之为政府支配型的企业内部治理结构。这种内生性的“结构”意味着在现行制度框架内政企分开的不可能性。当然，若政府能纯粹以“经济人”角色进行相应的“支配”，“政企合一”抑或“政企分开”便无关紧要。问题恰恰在于政府不可能是一个唯“效益”是图的纯“经济人”，政府行为的经济理性总是从属于政治理性并受其支配。当社会问题严峻时，政府习惯于将包袱转嫁于国有企业，不断引来国有企业的抱怨，也为那些无能和败德的厂长（经理）找到了自我辩护的凭借；当国有企业状况堪忧时，政府便施以“父爱”，于是非国有企业又直呼“不公平”，这既不利于创造出平等竞争的市场环境，也使得政府缺乏动力去寻求和改善行使自身职能的应有手段和能力。这便是政府和国有企业长期都存在着“双重软约束”（预算软约束和责任软约束）的深层原因。我国国有企业改革攻坚之所以越“攻”越“坚”，就在于试图在允许企业行为市场化的同时保持政府对国企的传统管理方式。不建立起相应的以经济理性为主导的国有资产运作组织、制度和机制，搞活国有企业根本就无从谈起。

三  必须走出的一步：成立专司国有资本职能的非政府性机构。

    长期以来，“国家即政府”的传统观念在人们头脑里根深蒂固，“国有”完全等同于“政府所有”也就成为金科玉律。如果继续固守这一教条，要想消除张维迎教授所指出的弊端无异于缘木求鱼。即使卸掉国有企业过高的负债、过多的冗员和过重的社会负担，林毅夫教授所设想的那套考评方案也难以实现搞活国有企业的初衷。企业拥有一个好的体制与拥有一个公平的竞争环境一样不可或缺。因此，国有企业改革应从制度重建和技术改进两方面入手。大体思路如下：

  （一）经营性国有资产从政府手中剥离出来，由人民代表大会选举产生的只具有投资者职能的国有资本委员会管理。企业制度、市场制度和政府制度三者的变迁犹如相互啮合的一组齿轮，存在着一种互相推动、互为条件的连动关系。政府坚持传统的行使国有资产所有权职能的方式，既成为国有企业深化改革的直接障碍，又成为政府推进自身改革的最大拖累。政府其实只是国家的一个组成部分（尽管是行使国家最高意志的部分），“国有”不一定都得是“政府所有”。“国家所有”的职能完全可以通过一种非政府性机构来行使。该类机构一旦设立，既可以保持国有企业仍是“国有”的地位，又可以完全消除因“政府所有”而诱发的全部困扰。这就是我们对“政资分开”的理解。只要做到了“政资分开”，“政企分开”也就迎刃而解。国家主席是国有资产的总代表，在他之下，国有资产可分为两类：（１）非经营性和具有自然垄断性行业的国有资产为政府具体占有，这部分资产是政府行使专政职能、社会管理职能和宏观经济管理职能的物质基础。（２）经营性国有资产为全国人民代表大会通过立法设立的国有资本委员会管理（该委员会与人大的关系就如同政府与人大的关系，而不是像有的学者所主张的那样直接作为全国人大及其常委会的下属机构[12]，避免了由此而带来的法

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