论乡镇政府职能转变与财政保障

但是投资的目的却不是为了提供公共服务和公共产品，而是出于打造“政绩工程”，“达标升级”的意愿来往自己脸上贴金。这一方面加重了农民的负担，再者也加重了乡镇财政的负担，造成了资源的大量浪费，同时在打造“政绩工程”的过程中也积蓄了大量的金融风险。2004年4月，中国人民银行行长周小川指出，当前中国接近30%的银行不良资产都是由于各级地方政府对当地商业银行的行政干预和政府不当投资决策造成的，江苏省常州市铁本钢铁公司违规项目开发造成了大量外债就是明显一例 。由此看来，如此大的金融风险无疑为乡镇财政困难埋下了一祸根。
二、乡镇财政困难对乡镇政府职能转变的影响
    （一） 影响“人治观念”为主导的乡镇政府向民主法制政府转变
    乡镇政府财力不足引发出一种畸形政府形态，即政府形成了以人治为主导，而不依法行政，依法办事，偏离了我国社会主义制度下建设民主法制政府的方向。尤其在财政资金使用上，这突出表现在对中央划拨资金或其他外来资金使用方面，不依法定用途来办事，尤其是贫困地区对中央的扶贫专项资金和外省提供的援助资金在使用过程中重复出现截留、挪用、挤占和转移扶贫资金，未将扶贫资金纳入专户管理，真正用于支持农业发展或对贫困农民补贴方面的资金是少之又少，甚至为零。一些乡镇政府为了弥补乡镇行政收费和乡镇财政赤字，无视法律法规，在资金使用上搞“一言谈”，违反项目审批计划，变更扶贫贴息贷款项目资金的使用方向，将资金投入一些竞争性行业或转用发放奖金和私设帐户，导致扶贫贴息贷款无法收回等诸多方面的问题。更有甚者某些县乡基层政府每年为了争取贫困县的“光环” 以名正言顺的支配大量扶贫资金而争的不可开交。在2005年12月26日召开的全国审计工作会议上，审计署官员对7个项目审计情况进行了初步统计，共发现挤占挪用资金19亿多元。由此可见，乡镇财政困难严重阻碍了乡镇民主法制政府的建设。
（二） 造成乡镇政府职能错位，影响其由全能政府向有限政府转变
为顺应市场经济发展要求，我国政府必须由全能政府向有限政府转变，这包括两个重要方面即要理顺政府与市场，政府与企业的关系，也就是缩小政府职能范围，使政府脱身于微观领域进入宏观领域，对经济起宏观调节作用而不直接参与市场。但是在最基层的乡镇政府在这项改革中却由于财力不足而面临重重困难，甚至出现了反弹现象，即乡镇政府为了获得充足的财源缓解当前的财政困境，偏离了其政权者的角色，而跟其他市场主体一样参与市场经营活动。这主要体现在积极兴办乡镇企业上。一些乡镇政府兴办乡镇企业打着发展地方经济的旗号来谋取私利，其直接目的还是为了创造更多的财政收入，使乡镇企业成了其财政的延长线，甚至有些乡镇政府领导站到生产第一线上指导经营。也有些乡镇政府利用手中权力资源通过“权力入股”的方式来参与企业红利的分配而获取经济收入，这本质上是一种政治腐败，往往政府官员担任了盈利性企业中与自己职务相关的职务，就会利用自己的职权对所兼职的企业做出或影响政府做出带有利益偏向的决策或利用职权进行创租和寻租的行为，从而损害了公共利益，降低了政府的合法性，根本就谈不上向有限政府的转变。
    （三） 影响乡镇政府由无为型政府向服务型、责任型政府转变
乡镇政府作为国家的一级政权和乡村社会的公共权力机关，其主要职能是提供社区性公共产品和服务，履行本地区公共事务管理职能，既完成国家对社会的管理，又为农村的经济社会发展提供一个稳定和谐的环境。具体来说，我国乡镇基层政府的主要职能包括：基础设施建设，发展地方经济，维护社会治安，发展科教文体卫事业等。但是，巨大的财政缺口常使乡镇政府无心也无力致力于公共事业的发展，而使其把主要精力放在了如何来填补财政缺口，对农村社会的公共设施和公益事业建设没有动力，对农业基础设施的投资也是非常少，有些地方几乎为零，导致了“无为型政府”的出现。我国政府职能的转变虽然在某种程度上是要缩小政府的职能范围，但并不是推行无为而治，其强调的是将政府行为从不合理的领域中退出来，而应履行其应有职能并承担相应的责任，为社会提供公共服务。推行无为而治这就偏离了乡镇政府存在的目的和意义，乡镇政府是为推动乡镇公共事业发展而服务的，脱离了这个基本轨道，乡镇政府也就没有存在的必要了。因此说乡镇政府的财政困难制约着乡镇政府向服务型，责任型政府的转变。
三、 走出乡镇政府财政困境，促进乡镇政府职能转变
使乡镇政府走出财政困境，并转变其职能，主要靠走“增收减支，支其所支”的路子，即依靠经济发展来拓宽税基以增加财政收入，并控制财政支出，而只负担应履行职能所需的支出，并进行监督。具体来说有如下几点：
    （一） 调整区域经济发展战略，继续推进税费改革，培育县乡财源，促进乡镇政府经济职能的转变
    区域经济发展落后是基层政府财政困境的根本原因，因此，要从根本上解决财政困境就必须大力发展区域经济，经济发展了财政才有可靠的来源。我国是个传统农业国家，有着几千年“重农抑商”历史文化积淀，经济发展为此大受影响，尤其是在乡镇经济发展中“以农为本”的思想更为严重，这就束缚了非农经济的发展，很大程度上限制了工商经济财源的开辟。因此乡镇政府要积极调整经济发展战略，一方面继续以农业为基础，并充分利用税费改革和农业税取消所带来的激励作用，优化布局农业生产结构，推进农业产业化经营，因地制宜，充分发挥地方特色优势，并鼓励农业产业化经营适度规模化，积极发展农产品深加工，精加工，最大程度的提高农产品的附加值，促成“产供销一条龙、农工商一体化”的发展模式。另一方面大力发展非农经济，加快二、三产业的发展，鼓励工业企业进行技术革新，规范市场竞争秩序，引导企业朝正确方向发展，避免恶性竞争和不必要的资源浪费。只有经济完全发展了，乡镇基层政府才有可能在此基础上拓宽税基以获得充足的财源。因此，乡镇政府要坚持全面、协调和可持续的发展观，调整区域发展战略，为区域主导产业的振兴、民营经济的崛起及其竞争优势的形成提供良好的环境条件，这样才是消除乡镇财政困境并促进乡镇政府职能转变的根本道路。
    （二） 进一步调整乡镇政府财权与事权，并积极推进公共服务市场化，将乡镇政府职能履行情况纳入财政支出效果评价指标
科学划分和明晰界定各级政府的事权，是推进财政体制改革的基础工作，也是完善分税制改革的重要基础。鉴于在现行财政体制下，乡镇政府事权与财权严重不对称，应进一步调整各级政府的事权，将不当事权上收；或加大转移支付来填充由此导致的乡镇财政缺口。此外，应适度重新调整各级政府之间的财政分配关系以达到纵向平衡。对于欠发达地区，可以适度增加增值税地方留成的比例，在适度降低对发达地区的税收返还比例的同时，适度提高对欠发达地区的税收返还比例等。再者，还要制定横向的财政平衡政策，以减少不同区域间的收入差距。即我国的东部沿海发达地带应向中、西部欠发达地区伸出援助之手，以点带面辐射来带动欠发达地区的经济发展，从而促进欠发达地区公共事业的发展。在另一方面，应该积极推进公共产品和公共服务的市场化，充分发挥社会的力量来帮助减轻政府的负担，借助第三方的介入来达到提供公共产品和服务的目的。比如对一些大型基础设施建设，在基层政府财力不足的情况下可以通过股份制的方式来吸纳社会上闲散资金来进行建设，同时政府应给予工程参与方一定的政策优惠和激励措施，如在工程完工后，允许参与方在合同期内按市场价格收取费用等。
财政支出的主要目标就是追

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